조건불리지역 밭농업 직접지불제 세부 시행방안 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

조건불리지역 밭농업 직접지불제 세부 시행방안

2002.06.01 22784

과제성격

수탁보고서(C2002-07)
저자

오내원, 김태곤; 박시현; 장우환; 이을경
등록일

2002.06.01
연구주제

농업정책일반

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제1장 서 론
1. 연구의 배경과 필요성 1
2. 연구 목적 4
3. 선행연구 검토 5
4. 연구 범위와 방법 9
제2장 조건불리지역 농업 지원의 필요성
1. 인식과 과제 11
2. 조건불리지역의 실태와 문제 13
3. 조건불리지역 농업 지원의 이론적 근거 22
4. 조건불리지역 관련 정책 33
부록 : 조건불리지역 농업?농촌의 다원적기능 평가 연구 41
제3장 조건불리지역 지원 정책의 방향
1. 지역개발 정책 46
2. 직접소득보조 49
3. 농업투자지원 50
4. 외국의 경험 51
5. 결론 : 조건불리지역 농업 지원 방향 55
제4장 조건불리지역 농업 직접지불제 도입의 기본 방향
1. 직접지불제의 개념과 국제 동향 58
2. 외국의 관련 제도와 시사점 63
3. 조건불리지역 농업 직불제 도입에 관한 논점 검토 85
4. 조건불리지역 농업 직접지불제의 기본 방향 93
부록 : 일본 중산간직불제의 마을협정 사례 98
제5장 대상지 선정
1. 대상지의 구분 단위 107
2. 제1단계 : 행정구역 구분 113
3. 제2단계 : 필지(구역)별 구분 129
제6장 직접지불제 시행방안
1. 지원 대상 농지 136
2. 지원 대상 농민 137
3. 지원 기준과 단가 141
4. 지원 조건 148
5. 집행 및 관리 체계 155
6. 지방자치단체 자율성 부여 160
7. 그 외의 검토사항 161
제7장 요약 및 결론
1. 요약 166
2. 결론 및 향후 과제 170
참고 문헌 172

이 연구는 영농조건과 생활여건이 불리한 조건불리지역에 직접지불제를 도입하여야 하는 필요성을 검토하고 구체적인 시행방안을 마련하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위하여 조건불리지역이라 할 수 있는 중산간?도서지역의 실태를 분석하고, 정책 대상지역을 선정하기 위한 지표와 기준을 검토한 후 시안을 제시하였다. 정책 프로그램과 관련하여서는 대상 농업, 농업인의 수급 조건, 지급 단가, 지급 방법 등을 검토하였다. 마지막으로 사례지역에서 도상연습과정을 통해 제도 추진상의 문제점을 도출하고 대응방안을 제시하였다. 주요 연구 내용은 다음과 같다.
제2장에서는 조건불리지역에 대한 지원의 필요성을 검토하였다. 중산간지역을 중심으로 한 조건불리지역의 농업은 축소의 길을 걷고 있다. 열악한 자연조건으로 인한 낮은 생산성에 더하여 정부 정책에서도 소외되어 왔기 때문이다. 인구의 급격한 감소, 경사지의 경작 포기, 낮은 농업소득과 농외소득 등이 이 지역이 당면하고 있는 현실이다. 조건불리지역은 기반산업인 농업에 대한 특별한 대책이 강구되지 않으면 농업생산의 축소는 물론 이 지역 농업이 제공하는 다양한 환경가치도 함께 소멸할 가능성이 많다. 나아가 이 지역의 과도한 축소는 지역불균형의 확대와 도시 문제의 악화를 가져오게 된다. 따라서, 국가 차원에서 조건불리지역 농업을 지원함으로써 다원적기능을 제고시키는 정책이 필요하게 된다.
제3장에서는 조건불리지역에 대한 여러 지원 수단의 장단점을 비교하여 정책의 기본방향을 제시하였다. 우리나라 조건불리지역의 낙후된 실태를 감안할 때 현재의 상태에서 지역개발투자나 농업투자지원을 확대하는 것은 큰 효과를 거두기가 어려우므로 우선 직접소득보조를 실시하여 이 지역 농업의 급속한 쇠퇴를 억제하는 것이 시급하다. 그 다음 장기적으로 지역개발정책을 추진해나가는 것이 효율적인 방안이 될 것이다.
제4장에서는 EU와 일본의 관련 직불제와 최근 국내의 논의동향을 검토하여 조건불리지역 직불제의 기본 방향을 제시하였다. 특히 우리 사회에 익숙하지 않은 직접지불제에 대한 사회적 공감을 얻기 위해서는 조건불리지역의 농업이 가지는 다원적 기능을 적극적으로 평가하고, 농업생산활동이 다원적 기능을 발휘할 수 있도록 적절한 환경보호 의무를 부과하는 방식으로 시행하여야 한다는 점을 강조하였다.
제5장에서는 대상지 구분을 위한 기준과 지표를 검토하여 시안을 제시하였다. 조건불리지역은 읍?면을 단위로 지정하되 직불제의 대상은 경지구역 또는 필지 단위로 할 것을 결론으로 제안하였다. 조건불리지역의 특성을 경지조건이 열악하여 농업생산성이 낮다는 점, 경제사회여건이 불리하여 인구유출이 심하다는 점으로 보고 대상 읍?면의 구분 지표로 인구감소율과 인구밀도, 경지율, 기반정비율을 선택하였다. 이를 적용한 결과 전국의 총 1,416개 읍?면중 448개(31.6%)가 조건불리지역으로 구분되었다.
제6장에서는 구체적인 직불제 시행방안을 검토하였다. 지원대상은 해당 농지의 경작자로 하였으며 농지 소재 읍?면 또는 연접 읍?면?동에 거주하는 것을 조건으로 하였다. 직불액은 경지면적에 비례하되 농지임차료 등을 고려하여 ha당 40～60만원을 지급단가로 제시하였다. 또한, 정책 효과를 극대화하기 위해 농업의 다원적 기능 제고와 관련된 의무를 부여하고 이를 준수하는 농가와 대해서만 지원하는 것으로 하였다. 의무사항은 성실경작과 농지관리를 조건으로 하고, 마을 단위로 토양보전, 친환경농업 실천, 농촌경관 유지, 자연생태계 보전 등을 위한 공동활동을 하는 것으로 하였으며, 지원금의 30% 이상을 마을 공동기금으로 조성하도록 제시하였다.
조건불리지역 직불제는 국토의 균형 발전을 위한 정책이므로 중앙정부가 기획하고 재정을 조달하여야 할 것이다. 그러나, 해당 지역의 농가소득을 제고한다는 점에서 지방의 이해가 걸린 측면이 있고, 또 구체적인 대상지의 선정이나 지원조건의 설정 등에서는 지역 특성을 반영하는 것이 효율적이므로 지방자치단체가 일정한 자율성을 갖고 참여할 필요가 있다. 소요재정은 국가가 80%, 지자체가 20% 정도를 부담하되 재정력이 취약한시?군에 대해서는 차등보조제를 도입하는 것이 바람직 할 것이다.