농촌사회 발전과 농지제도 연구: 경자유전의 원칙과 경제성장의 가능성 검토 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

농촌사회 발전과 농지제도 연구: 경자유전의 원칙과 경제성장의 가능성 검토

1992.12.01 31338

과제성격

기타연구(M029-01)
저자

김성호
등록일

1992.12.01
연구주제

농촌사회및복지.

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1. 연구 목적
현재 한국 경제가 직면한 과제는 날로 침하되는 경제 위축을 회복하는 단기적인
과제와 함께 기계공업을 주축으로 한 설비 생산능력과 중소기업의 구조 조정·체질
개선 등 여러 가지 난제가 산적해 있다. 그러나 이러한 난제의 해결을 위한
전제조건으로서 1987년 이후 분산되어 온 요소가격 체계의 수렴이 절대적으로
선행되어야 할 것으로 생각된다. 따라서 이 연구는 분산되고 있는 요소가격 체계의
수렴을 위해 국토관리의 차원에서 향후의 농지문제에 과연 어떻에 접근해야 할
것인지에 관하여 지금까지의 논의를 일단 정리하고, 그 정책 방향을 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위, 대상, 방법 및 내용이 연구의 주요 내용은 다음과 같다.
(1) 연구시각
(2) 농민층의 분해와 한국 경제
(가) 자작농·가족농 및 한국 경제
(나) 지가 변동과 자작농의 분해
(다) 경제 성장과 가족농의 분해
(3) 요소가격과 경제 성장의 한계
(가) 요소가격의 폭등
(나) 한국형과 일본·대만형의 성장 패턴
(다) 경제 성장의 한계
(4) 국토관리와 농지정책
(가) 토지 투기의 온상: ''용도 지정''
(나) 시설용지 공급과 농지 전용
(5) 경자유전과 농지입법
(가) 경자유전 원칙의 존폐 문제
(나) 농지입법의 과제
3. 연구결과 요약
가. 한국·일본·대만을 막론하고 농지개혁에서 창출된 가족농은 농업의 생산
주체인 동시에 경제 성장을 위한 노동력과 토지자원의 저장고였다. 그리고 자본주의
경제는 스스로의 성장에 필요한 노동과 토지를 가족농의 분해를 통해 조달한다.
따라서 가족농의 분해 방식에 따라 자본주의 경제의 성장 패턴이 달라지게 된다.
즉, 가족농을 겸업형태로 보전하면서 고도성장을 이룩한 경우가 바로 일본과 대만의
겸업형 성장 패턴이다. 이에 반해 한국 경제는 처음부터 가족농의 분해를 통해
성장을 이룩해 온 이농형 성장 괘턴이다. 이로 인해 한국 경제는 고도성장 단졔에
진입하기도 전에 이미 저렴한 농촌 노동력을 고갈시킨 데다가 또 한편으로 건설부의
용도 지정에 의해 농촌권력을 거의, 계획적으로 파괴함에 의해 지가 폭등을 유발해
왔다. 따라서 가족농의 분해를 촉진해 온 이농형 성장패턴은 농촌권역을 분해해 온
용도 지정과 결합되어 이른바 비교 우위론을 완성하게 되고, 이 결과로 노임과
지가가 일반물가보다 2배 이상으로 상승함으로써 기업활동을 구조적으로 마비시키고
있는 것이 오늘날 한국 경제가 직면한 위기의 실상이다.
나. 이러한 요소가격의 위기에서 이 연구의 대상인 토지문제는 세가지의
한계점에 직면해 있다. 첫째는 건설부의 용도 지정으로 야기된 토지 투기와 지가의
역 구조이고, 둘째는 농민들이 요구하는 농지거래의 자유화, 그리고 셋째는 보전목적의
농지 전용을 공급목적으로 전환해야 하는 난세들이다. 어느 하나도 생략할 수 없는
중대한 과제이다. 이들은 종래의 파라다임으로는 결코 해결될 수 없다. 이를 일거에
해결할 수 있는 최선의 방도는 우선 투기의 온상이 되고 있는 건설부의 용도
지정부터 철페한 다음 건설부의 국토이용관리법을 상위법으로 하여 상공권력은
도시계획법에, 농촌권역은 농어촌 발전특별조치법에, 그리고 산림권역은 산림법에
각각 토지관리를 위임하는 부처간 역할 분담체계를 확립하는 것이다.
다. 농어촌권역의 모든 토지가 타목적으로 전용되기 전까지는 일단 농업목적의
이용에 한정되어야 비로소 토지자원이 가장 저렴하고 원형대로 저장되면서도 지가의
역구조를 발생시키지 않게 된다. 또한 농촌권역 내 토지를 누가 소유하더라도
농업목적으로 이용한다는 대원칙이 전제되어야 비로소 농지 기래를 자유화하더라도
경자유전의 원칙을 이용규세의 측면에서 견지하게 됨으로써 헌법적 세약의 한계를
극복할 수 있게 된다. 또한 농촌권역내 토지가 농업목적으로 한정되어야 비로소
농정당국도 농지의 전용을 보전목적에서 타 산업에 대한 토지 공급기능으로 전환할
수 있게 된다.
라. 지금까지 국토관리는 의당 ''용도 지정''에 의해 하서만이 합리적으로 가능한
것처럼 여겨 왔지만, 실은 중대한 착각이었다. ''용도 지정''이야 말로 이 나라 국토와
국민의 마음을 투기로 멍들게한 최대의 독소이다. 우리 나라 토지가격이 일본보다
상대적으로 더비싼 것도 바로 ''용도 지정''으로 초래된 결과였다. 이 점에 대해
건설부나 국토개발연구원 측의 이의가 있다면 그 의견을 듣고 싶다. 또한 경제
개혁을 표방하고 있는 여권이 토지 투기 및 기득권층의 이해관계와 깊숙히 맞물려
있는 현재의 국토 관리방식을 방임한채 농지재매만 자유화할 경우 엄청난 위험이
초래될 것이다.
4. 연구결과의 활용
이 연구는 국토관리의 차원에서 향후의 농지문제에 과연 어떻게 접근해야 할
것인지에 관하여 지금까지의 논의를 일단 정리하고, 그 정책 방향을 제시하여
농업여건 변화에 대응한 농지정책 수행에 기여할수 있는 농지법 제정과 정비의
기초 자료로 활용될 것이다.