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KREI논단
농업의 공익적 역할과 직불제
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농경나눔터 3월호 | 2019년 3월 2일 |
박 준 기  (한국농촌경제연구원 선임연구위원) |
농업은 인간이 삶을 영위하기 위한 필수적인 식량을 생산하여 공급하는 역할을 담당한다. 농업의 식량 공급이라는 공익적 역할은 과거와 마찬가지로 앞으로도 지속될 것이며, 그 중요성이 낮아지지도 않을 것이다. 과거 식량이 부족했던 시기에는 값싼 농산물을 충분하게 공급하는 것 자체가 농업의 공익적 역할이었다. 식량의 양적 확충을 위하여 정부는 생산기반 정비를 지원하고, 핵심 품목인 쌀 가격 관리를 통해 농업소득을 지지하였다.
소득성장, 기술발전, 시장개방 등 대내외 여건이 변화하면서 식량 공급이라는 농업의 공익적 역할도 ‘양적 측면’에서 ‘질적 측면’으로 변화할 것을 요구받고 있다. 양적 성장 과정에서 시행해 온 집약적 영농방식에 대하여 안전성 측면에서 의문이 제기되고 있다. 또한 축산업의 밀집사육에 따른 가축질병, 가축분뇨와 악취 등 사회적 비용 유발 및 환경부하 문제에 대하여 소비자들은 근본적 변화를 요구하고 있다.
지속가능한 농업을 위해서는 소비자의 농산물에 대한 품질 및 안전성 요구에 대응할 수 있어야 하며, 환경보전, 경관유지, 수질 및 토양 관리 등을 위한 농업부문의 역할 강화가 필요하다. 농업의 공익적 역할은 관행농법으로 인한 환경부하 문제 등 부정적 영향을 축소시키고, 미래 환경·자원보전 차원에서 긍정적 역할을 확대하는 방향으로 추진되어야 할 것이다.
농업의 공익적 역할 변화를 견인할 수 있는 가장 적합한 정책 수단이 직불제이다. 현행 직불제는 식량공급이 농업의 공익적 역할이던 시기에 수매제 폐지와 쌀 시장개방 가능성에 따른 농가의 소득보전을 목적으로 도입되었다. 앞으로의 직불제는 농산물의 양적 공급방식으로부터 안전성 및 품질 제고를 위한 영농방식 전환 과정에서 발생하는 소득 손실을 보전하고, 농업 영위 과정에서 수행하는 환경 및 자원관리 등 외부효과(시장실패)에 대한 소득보전 방식으로 전환되어야 한다.
농정의 핵심 수단으로써 20여 년간 시행해 온 현행 직불제를 개편한다는 것이 쉬운 일은 아니다. 새로운 정책 여건 변화에 맞추어 지원체계를 재설정하고, 지원조건과 방식을 개편하며, 정책 전환으로 예상되는 문제들을 최소화해야 할 것이다. 농업의 공익적 역할 변화에 대응한 공익형 직불제로의 전환으로 예상되는 과제들을 점검하고, 정책 전환으로 나타날 수 있는 문제점을 최소화할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.
공익형직불제로의 확대 개편을 위해 필요한 검토과제를 정리하면, 첫째, 농업정책의 방향이 생산성 제고에서 농산물의 안전성과 품질 제고를 위한 지원 중심으로 전환되어야 한다. 둘째, 농산물 안전성 문제, 가축질병 및 가축분뇨 등 소비자의 입장에서 농업의 공익적 역할을 재인식해야 한다. 셋째, 농업의 공익적 역할에 대한 명확한 인식과 실천 가능한 교차준수조건이 마련되어야 한다. 넷째, 농업의 공익적 역할이 실효성을 갖기 위해서는 중앙정부와 지자체 간 명확한 업무 구분 및 역할 분담이 필요하다. 마지막으로 농업정책과 농촌정책 간 연계를 통해 농업·농촌의 공익적 역할을 견인할 수 있는 정책조합(policy mix)을 만들어야 한다.
현행 직불제를 공익형직불제로 원활하게 전환하기 위해서는 특히, 변동직불제 폐지에 따른 쌀 공급과잉 문제, 쌀 가격하락으로 인한 소득 불안정 가능성 그리고 쌀에 대한 지원 축소 가능성 등의 우려를 최소화할 수 있어야 할 것이다. 먼저, 쌀 공급과잉 문제는 쌀 생산만을 줄이는 소극적 방식으로으로부터 ‘쌀에서 곡물로’ 정책을 전환하는 근본적 변화가 필요하다. 또한 쌀 농가의 가격하락 우려에 대응하여 수급조절 방식의 체계화, 시장가격에 근거한 급격한 가격하락 대응 수단 마련, 경영위험에 대한 정부와 농가의 공동 관리 방식의 확충 등이 뒷받침되어야 한다. 마지막으로 쌀 농가의 상대적 박탈감을 해소하기 위해서는 충분한 직불제 예산 확보와 합리적 운용방안도 마련되어야 한다.
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