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KREI논단
정부와 농가, 타작물 전환 위해 함께 노력해야
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한국농업신문 기고 | 2019년 1월 31일 |
| 김 종 인 (한국농촌경제연구원 국내곡물관측팀장) |
2018년은 쌀농가의 사정이 많이 나아진 한 해였다. 작년에 이어 벼값이 상승하는 추세를 이어갔고, 쌀값도 역대 최고 수준을 기록했다. 쌀농가 입장에서는 2019년 올해 농사도 작년과 비슷하길 바라지만, 올해 상황이 그리 낙관적이지만은 않다는 데 문제점이 있다.
한국농촌경제연구원이 조사한 올해 벼 재배의향면적은 73만2000ha 수준으로 작년 재배면적에서 불과 6000여 ha, 비율로는 0.7% 줄어드는 데 그칠 전망이다. 예년에는 재배면적이 2~3% 줄어들었던 것에 비하면 거의 줄어들지 않는 수준이다. 의향면적이기 때문에 앞으로 변경될 여지가 크지만, 작년 수확기 쌀값이 높았던 점 등이 영향을 미친 것으로 보인다.
작년과 재작년 수확기에는 2년 연속 수확기 쌀값이 상승하며 쌀농가의 경영 상황이 호전되었지만, 그 이전연도인 2016년산의 경우에는 쌀값이 역대 최저 수준까지 하락했었다. 정부가 현재의 쌀 직불제를 개편해서 쌀 산업의 구조적인 공급과잉을 해소하고자 하는 것도 쌀값의 급격한 변동을 막고자 하는 데 그 목적이 있다고 할 수 있다.
여기서 우리와 농업환경이 유사한 일본의 쌀 산업은 어떠한 상황인지, 또 일본 정부는 당면한 문제를 어떻게 풀어나가고 있는지를 살펴보는 것도 우리 쌀 산업 문제를 푸는데 실마리가 될 수 있을 것이다.
일본의 쌀 산업이 처한 상황 자체는 우리와 크게 다르지 않은 것이 사실이다. 일본도 경제발전과 함께 식문화가 서구화되면서 쌀 소비가 감소하는 추세를 보이고 있다. 1인당 연간 쌀 소비량이 1980년대 초반까지만 해도 70kg 중반대를 유지했지만 1990년에 60kg대로 감소했고, 2000년대 후반 이후로는 50kg대에 돌입하여 현재는 54.4kg까지 줄어들었다. 쌀 소비가 줄며 벼 재배면적도 감소하는 추세를 보이지만, 쌀 소비가 줄어드는 속도를 따라잡지 못해서 쌀 공급과잉이 발생하는 구조가 오랫동안 지속하였다.
이 과정에서 일본은 1970년대부터 벼 재배면적을 줄이는 생산조정 정책을 실시하는 한편, 다른 한편으로는 밀이나 콩 등으로의 전작을 유도하는 전작 지원정책을 꾸준히 실시하여 왔다. 2007년부터는 ‘품목횡단적 경영안정대책’을 신설하여 쌀 등의 특정 품목만을 대상으로 한 지원체계에서 탈피하여 주요 품목들의 수입 합계를 보전 대상으로 설정함으로써 경영안정대책이 특정 품목과 연계되지 않도록 개편하였다.
2018년부터는 기존의 쌀 고정직불제도 폐지하였고, 2019년부터는 원칙적으로 모든 품목을 대상으로 하는 수입보험을 도입함으로써 직불제 등 경영안정대책으로 인한 특정 품목 쏠림 현상을 최대한 억제할 계획이다.
한편, 쌀 직불제 폐지만으로는 쌀로의 집중 현상을 완전히 해소하기 어렵다는 판단하에 타작물 전환을 지원하는 ‘논활용 직불’ 예산을 지속적으로 늘려나가고 있다. 일본은 이러한 정책적 노력을 통해 쌀 공급과잉 규모가 줄어들고 밀·콩 등의 재배면적이 증가했다. 결과적으로 5% 이하로까지 떨어졌던 밀 자급률이 10% 초반대로 상승하였고, 콩 자급률 또한 한 때 2% 이하로까지 떨어졌으나 7% 수준까지 상승하였다. 한편, 쌀 직불제 개편 과정에서는 쌀농가의 소득 감소를 최소화하기 위해 농지유지직불을 2014년에 신설하는 등의 조치를 통해 기존의 농업 직불제 예산이 줄어들지 않도록 하였다.
우리나라도 제도 개편이 이루어진다면 일정 정도 쌀로의 집중을 완화할 수 있겠지만, 일본의 사례에서 보듯 적극적인 타작물 전환 지원이 더해질 때 그 효과가 최대화될 수 있을 것이다. 정부도 올해는 타작물 전환을 촉진하기 위해 사료작물과 두류의 지원단가를 작년보다 각각 30만 원, 45만 원 인상하고, 휴경에도 지원금을 지급(280만 원/ha)할 계획이다. 지금은 높은 쌀값에 만족하고 있을 때가 아니다. 정부와 쌀 농가가 뜻을 하나로 모아 적극적으로 타작물 전환 등을 위해 노력하지 않는다면 올해 수확기 전망은 암울할 수밖에 없다.
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