1. 연구의 필요성
우루과이라운드 농산물 협상의 결과에 따라서 우리 농업은 커다란
변화가 예상되며, 농산물 수입개방에 대응한 농업구조 조정 및
농업생산의 경쟁력 제고가 시급한 과제로 요청되고 있다. 특히,
국내보조부문의 협상에서는 그 결과의 여하에 따라서 국내 농업에 대한
정책 지원의 방향 전환이 요구되고 있다.
이에 대하여 정부에서도 이미 농어촌 구조개선대책을 통하여
향후10년간 약 40조원에 달하는 막대한 자금 지원을 계획하여
농업구조의 개선에 상당한 기여를 할 것으로 기대된다. 그러나 향후의
자금 지원과 관련하여 주시해야 할 것은 기존의 농정체계나 방향을
답습해서는 안된다는 사실이다.
한편 이와 같은 대외적인 여건변화가 아니더라도 농업자금 지원체계애
대한 개선의 필요성이 다양하게 거론되고 있다. 농업의 성격상 정책적인
자금 지원이 필요불가결한 것은 사실이지만 행정 편의적인 지원체계의
비효율성을 비롯하여 정책자금의 우대 금융적인 성격이 농가의 자주적인
발전의지를 둔화시킨다는 우려도 강하게 나타나고 있다. 이런 점에서
향후의 농업 발전을 위한 정책자금 지원에 대한 종합적인 검토가
요구된다.
2. 연구 목적
이 연구는 우루과이라운드 농산물 협상 이후의 농업 발전방향에서
농업부문에 대한 자금 지원의 방향을 정립하고 지원 자금의 효율적인
활용과 지원효과의 제고를 위한 자금 지원체계의 개선방안을
제시하는데 목적이 있다.
구체적으로 현재 농업부문에 지원되고 있는 정책자금의 지원 구조와
체계를 분석하고, 농업부문의 자금 지원과 관련된 외국의 제도와
정책, 그리고 현재 진행되고 있는 우루과이라운드 농산물 협상의
경과를 검토하여 향후 농업자금에 관한 정책 수립 및 사업 집행의
효율적인 방안을 제시하고자 한다.
3. 연구의 내용과 방법
일반적으로 농림수산자금이란 농임수산부문의 사업에 직접적으로
투융자되는 자금의 의미로, 정부의 정책자금뿐만 아니라
민간부문에서 농림수산업에 지원되는 소위 농업금융까지를 포괄하고
있다.
따라서 이 연구에서 대상으로 하는 농업자금이란 정부의 정책이나
제도(법령·규칙, 조례·지침 등)에 근거하여 농업부문에 직접
투융자되는 정책적 지원자금에 한정하였다. 이러한 범위의 자금을
종합하여 농림수산부에서는 「농임수산자금지원계획」을 작성하고 있는
바, 분석 자료는 동 자금지원계획서를 기초로 하고, 여기에 필요에
따라서 농축협의 관련자료를 보완하였다.
이 연구는 현행 정책자금의 구조와 지원체계를 분석하여 문제점과
개선방안을 제시하는 것이 주된 내용이다. 그러나 방대한 내용의
자금지원에 대하여 각각의 자금에 대한 현실적인 문제점을 지적하고
개선방안을 적출하기보다는 농업부문에 지원되는 융자 전체의 특질을
구명하고, 그 개선방향을 제시하는데 중점을 두었다.
4. 연구 결과 요약
(1) 현행 농업자금 지원의 특성과 문제점
현행 농업자금은 재원 및 소관 부서, 사업 종류, 지원방식(투융자),
지원 대상 등에 따라서 자금 지원의 성격이 다양하게 주어지고 있으나
공공투자적인 사업을 제외하고 농어민과 농어민 자율조직에게 지원되는
자금에는 다음과 같은 특성이 지적된다. 즉, ① 단위사업 규모의
영세성으로 농가당 지원액이 적은 점, ② 세부 사업별·품목별 지원에
의하여 자금이 분산되는 점, ③ 재원 및 소관 부서의 차이에 따라
유사한 사업이라도 지원 조건이 차등화되는 점, ④ 사업관리와
자금관리가 분리됨에 따라서 계통적으로 지원절차가 복잡하게 되어
있는 점,⑤ 하향식 지원으로 사업주체의 선택권이 제한되는 점 등이다.
이러한 특성 때문에 자금의 수혜자인 농어가 및 농어가 자율조직이
정책자금을 이용하는 데는 다음과 같은 문제점이 지적된다. 즉,① 지원
자금의 종류와 내용에 관한 정보 획득의 곤란: 농어가가 사업의
추진주체가 되는 자금지원 사업은 115개 종류(단기성 자금, 생산조정 및
차액보상, 이차보상, 농어가 부채 경감 등을 제외하면 96개)로서,
이러한 자금에 대한 지원 조건, 자격, 내용, 절차 등에 대한 구체적인
정보가 제공되지 못하고 있다. ② 자금지원 신청의 제한: 농어가의 자금
신청은 대부분이 이장이나 작목반장 또는 단위조합의 실무자에게
일임되어 있을 정도로 개별 농가로서는 자금의 신청이 제한된다. 특히,
정책금융은 신청 자격 및 요건이 자금 지원과 동시에 결정되기 때문에
지원대상은 일부 농가에게 제한된다. ③ 안배식의 자금 배정:자금
지원은 사업에 따라서 읍면단위(주로 농가별, 또는 이·동별
배정),시군단위, 도단위 또는 중앙단위에서 배정하고 있는 바, 여기에는
지역 특성과 신청규모 등에 따라서 적당히 안배하려는 의도가 강하게
작용된다. ④ 사업 목적 이외의 자금 사용: 농업자김을 지원받은 농가는
그 자금의 타목적 사용이 사실상 불가능하지만 이를 지도·감독하는
사후 관리에는 한계가 있다.
(2) 자금 지원의 역할 재정립 방향
우리 농업이 해결해야 할 중요한 과제는 과거와 같이 품목별 농산물의
양적 확대라기보다는 생산의 조절 및 생산구조의 재편, 그리고 지속적인
농어가 소득의 향상 등과 같이 농어가라는 경제주체를 중심으로 정책
목표를 달성할 수 있는 것으로 바뀌어 가고 있다. 따라서 향후의 자금
지원체계도 농정의 변화 요구에 알맞게 재편되지 않으면 안될 것이다.
이러한 자금 지원의 방향 설정에 있어서 고려되어야 할 점은, ①
향후의 농산물 수입개방에 대응한 구조조정의 요구이다. 이를
위해서는 농업의 선별적 경쟁력 강화 및 공급위주의 생산체제에서
수요 중시의 생산 공급체제로 전환하기 위한 정책적인 지원이
필요하다. ② 지방시대에 대응하여 지역특성에 알맞는 농어촌개발을
도모하는 것이다. 이를 위해서는 중앙단위 계획수립과 하향식
지원이라는 기존의 방식을 지양하고 농처촌의 다양한 소득원을 개발할
수 있도록 상향식의 지원이 필요하다. ③ 농어촌의 환경 개선과
복지관련 지원 요구의 증대에 대응하는 것이다. 특히, 지역의
균형있는 개발과 농어민 사회보장 및 복지 향상을 위한 지원이
필요하다. ④ 정책금융과 관련하여 주시해야할 것은 금융 자율화 및
국제화에 대응할 수 있는 체제를 정비하는 것이다. 이는 향후의
정책금융의 위상 정립과 밀접하게 관련된다.
(3) 자금 지원체계의 개선방향
① 투융자사업의 역할 구분:농업 자금의 지원은 사업의
외부효과(external economies)가 사회적 편익을 향상시키는 정도에
따라서 투자 방식이 달라져야 할 것이다. 농업투자가 갖는 공익성, 즉
외부효과에는 첫째, 직접적으로 농업생산에 나타나는 효과로서
농가가 향유하게 되는 이익 둘째, 생산효과에 의한 식량 소비상의
효과로서 국민내지는 소비자가 얻게 되는 이익 셋째, 자연 환경 및
자원의 보전에 대한 효과로서 일반적으로 국민이 얻게 되는 이익
등으로 구분할 수 있다. 물론 이러한 범주에서 보면 농업부문의 사업
전체가 공익적이라고까지도 할 수 있겠으나, 가능한 한 사업의 성격을
구분할 필요가 있다.
장기적으로 정책금융이 담당해야 할 역할은 농업부문의 중장기성
투자에 대한 자금조달이며, 이를 위한 재원조달은 기본적으로 정부의
재정이나 기금에서 충당하되 부분적으로 농수축협중앙회의 예수금을
활용하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 현재 정책자금 재원 조날에
있어서 농수축협의 예수금에 상당부분을 의존하고 있으나 이는
농수축협의 자율적인 자금조달과 관리능력을 저하시킬 우려가
지적된다.
한편 정책자금의 대출을 담당할 금융기관은 자금 이용자의 편의와
대출자금 관리의 효율성에 우선을 두어야 하며, 이를 감안할 때 특별한
경우를 제외하고는 농수축협 단위조합에서 대부분의 정책자금을 융자
관리하는 것이 바람직할 것이다. 특히, 정책자금의 융자에 있어서는
사업의 동기를 유발할 수 있도록 지원하고 지원효과에 따른 투자및
보조·융자 비율이 차등화되어야 할 것이다. 그리고 기존의 중앙기관에
편중된 사업계휙이나 하향식 지원보다는 사업주체의 신청에 의한 상향식
지원으로 전환되어야 한다.
② 자금지원 방식의 전환: 현행 농업자금의 지원은 개별사업을
중심으로 지역별·농가별로 자금이 분산되어 지원됨에 따라 정책
목표의 달성뿐만 아니라 자금의 효율성에 있어서도 충분히 기여하지
못하고 있는 실정이다. 특히 총 371개나 되는 개별사업을 지역별 또는
농가별로 배정하는 가운데서 특정지역이나 농가에 과다하게 많은
정책자금이 지원됨으로써 자금 배분의 형평성이 저하되는 경우도
발생하고있다. 또한 이렇게 사업이 분산된 결과로 지원 사업간의
유기적인 관계를 무시함은 물론 경우에 따라서는 사업의 중복 또는
상충된 효과를 가져오는 결과를 낳고 있다.
이러한 문제는 근본적으로 사업주체의 신청에 의한 상향식 지원이
되지 못한 점에 원인이 있겠으나, 그 결과로 사업의 영세성이라는
새로운 문제를 야기한다는 점을 간과할 수 없다. 따라서 영세한 자금을
재원, 사업성격, 지원 여건, 지원대상별로 통합하고 소규모 분산적
지원을 규모화하여 종합금적인 지원이 되어야 할 것이다. 특히,
종합자금에는 사업 종목을 다양화하여 사업 전체 혹은 사업 종목에
대하여 사업주체가 선택할 수 있는 선택권을 부여하는 것이
바람직하다.
이와 같은 『종합금융 지원방식』이 성공적으로 정착하기 위해서는
농가별로 농업경영의 설계 및 진단을 위한 방법론의 정립과 함께
수시로 경영 및 재무 상태를 종합적으로 파악할 수 있는 농가별
관이체제가 도입되어야 하며, 필요한 경우에는 자금 지원농가의 경영
지도를 할 수 있는 체계가 확립되어야 한다.
③ 자금 지원의 기능별 단순화와 공급체계 확립: 농업자금의
지원이 정책 목표에 부합되도록 효율적으로 운영되기 위해서는 현재
약371개에 달하는 정책자금을 기능별로 통폐합하고 보다
단순화함으로써 자금에 대한 관리가 체계적으로 이루어질 수 있으며,
지원 부문간의 자금 과부족이라는 문제도 해결할 수 있다.
정책금융의 기능별 분류와 함께 이루어져야 할 과제의 하나는
각종기금의 종합적인 관리운용이다. 현재 기금의 성격에 따라
개별적으로 사업부서 중심으로 운용되고 있는 정책금융 관련기금도
성격에 따라 통폐합되어야 할 것이며, 이의 운용도 금융을 담당하는
부서에서 종합적으로 관리하여야 할 필요가 있다. 특히, 정책금융에
대한 수요가 증대하고 자금 규모가 방대해짐에 따라서 자금관리를
체계화하기 위한 방안으로 정책금융을 종합적으로 관리할 수 있는
제도금융기구(금고)를 설치하는 것이 바람직할 것이다.
아울러 자금 지원에 대한 관리의 측면으로 정책자금의 대상지역이나
농가의 선정 및 자금의 배분에 있어서 행정기관과 융자 시행기관과의
업무 한계를 분명히 할 필요가 있다. 또한 업무의 체계를 구분하여
행정기관에서는 정책자금의 조달 및 기본적인 자금운용방침을 정하고
융자를 담당할 금융기관에 대해서는 지원 대상자의 선정 및 자금
배분기준 등 지원에 필요한 기본지침만을 시달하는 단계에 한하며,
구체적인 융자계획은 금융기관(농수축협중앙회)가 담당하게 하는 체계가
바람직할 것이다.
