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KREI 논단

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농지보전제도 운용현황과 개선과제
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기고자 김수석
농경나눔터 농정포커스 | 2011년 8월호
 김수석   (한국농촌경제연구원 연구위원)

 

현재 우리나라 농지보전제도는 농업진흥지역제도로 운영되고 있다. 이 농업진흥지역제도는 농지의 필지별 보전방식을 권역별 보전 방식으로 개편함으로써 우량농지를 확보하고 농업의 생산성 향상을 도모하기 위한 목적으로 도입되었지만, 그간의 대내외적 여건 변화에 따라 농지보전의 당초 목적을 충분히 달성하지 못하고 있다. 농업진흥지역제도의 기본적인 취지는 농업보호 차원에서 일정량의 우량농지를 확보하여 농업생산에 효율적으로 활용하는 것이지만, 실제 제도운용은 우량농지를 양적, 질적으로 보전하는 수준에 이르지 못하고 있다.

 

농지보전 현황과 문제점

2009년 현재 농업진흥지역 농지면적은 81만 1,000ha로 전체 농지면적의 46.7% 수준이다. 농업진흥지역 농지면적은 2004년 92만 2,000ha까지 증가했다가 그 후 감소했고, 전체 농지면적 중 상대적 점유비율은 2000년 48.7%에서 2006년 50.9%까지 증가했다가 그 이후 감소했다. 농업진흥지역 농지가 감소한 주된 이유는 농업진흥지역 지정해제와 농지전용에 있다. 농업진흥지역 지정해제는 2007년 6월과 2008년 12월 2차례 걸쳐 각각 4만 6,200ha와 8만 500ha에 대해 이루어졌는데, 해제대상은 여건변화로 농업진흥지역 권역이 되지 못하는 지역과 수질보호와 관련이 적은 농업보호구역이 되었다.

농업진흥지역 농지전용에서 가장 문제가 되는 것은 대규모 개발사업과 관련한 농지전용이다. 2004년 이후 최근 5년 동안 행정복합도시, 혁신도시, 기업도시 등을 포함한 대규모 개발사업의 부지 공급에서 농지의 비율이 약 절반에 이르는데, 농지 중에서 농업진흥지역 농지의 비율이 평균 60%를 초과하고 있고 심지어 95% 이상되는 경우(평택 미군기지)도 있다.

농업진흥지역 농지의 질적 보전에도 한계가 있다. 현 제도상으로 농업진흥지역에 공용·공공용시설과 축사, 농산물 가공·건조·창고시설은 물론 주택과 농업인공동편의시설 등을 설치할 수 있는데, 설치시설의 위치가 특정지역으로 한정되지 않고 농업진흥지역 어디서나 가능하기 때문에 난개발 가능성이 존재한다.

 

농지보전의 이론과 철학

이처럼 현행 농업진흥지역제도는 철저한 농지보전제도로서 흠결이 있다. 보다 철저한 농지보전제도를 확립하기 위해서는 무엇보다 농지보전에 대한 이론과 철학을 정립하는 것이 중요하다. 농지보전의 이론적 근거로 먼저 식량안보 기능을 들 수 있다. 자조를 통해 식량안보를 달성하는 것이 매우 불안정하기 때문에 자급을 통한 식량안보가 필요하고, 이 경우에 농지확보는 필수적이다. 농지보전의 두 번째 이론적 근거로는 농지의 다원적 기능을 들 수 있다. 농업의 다원적 기능 중 농지와 직접적인 관련이 없는 농촌활력 제고 기능을 제외하면 농지의 다원적 기능은 식량안보 기능, 환경보전 기능 및 경관제공 기능이 된다. 농지보전의 세 번째 이론적 근거로는 지속가능한 자연자원 관리를 들 수 있다. 이는 지속가능한 자연자원의 이용 및 관리 차원에서 농지는 경제, 사회, 환경 부문의 균형 있고 조화로운 발전에 기여하는 형태로 이용되고 관리되어야 하는데, 여기에 필수적으로 요구되는 것이 농지보전이다.

 

농지보전 개선과제

농지보전의 이론 및 철학하에 농지보전을 구속력있는 실천규범으로 정착시키기 위해서는 현행 농업진흥지역제도를 다음과 같은 방향으로 개편해 나가는 정책적 노력이 필요하다. 첫째, 식량안보 차원에서 필요농지의 일정 부분을 보전농지로 확보하고 이를 총량적으로 유지하는 제도로 농업진흥지역제도를 재편하도록 한다. KREI의 분석자료(2009)에 따르면, 현 수준의 식량자급률을 유지하기 위해 2020년에 공급되어야 하는 필요농지면적은 최소 140만 ha이다. 여기서 농지의 양적 보전은 적어도 필요농지의 50%를 총량적으로 유지해 나가는 형태로 제도화할 필요가 있다.

둘째, 농업진흥지역에서 개발행위를 통한 난개발을 방지하기 위하여 농업진흥지역 내에 농업생산과 직접적인 관련이 없는 시설을 집단적으로 건축할 수 있는 공동시설지구를 지정하여 운용한다. 이는 농업진흥지역에 허용된 개발행위를 실행하는 지역을 공간적으로 집단화하여 관리하는 것을 의미한다. 여기서 농업진흥지역의 개발행위를 공간적으로 집단화하고 토지이용을 세분화하는 수단으로 「농지법」상의 농지이용계획을 활용토록 한다.

셋째, 농업진흥지역 농지의 전용에 대해서는 개발이익 환수 차원에서 보다 철저히 부담금을 부과하고, 지가면에서 상대적으로 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지에 대해서는 손실을 보전할 수 있는 제도를 도입한다. 즉, 개발행위가 제한된 농업진흥지역 농지의 전용에 대해서는 농지보전부담금의 감면을 허용하지 않고 개발이익을 보다 철저히 환수하여 농업진흥지역 농지에 대한 투기적 수요를 차단하도록 한다. 그리고 개발행위제한으로 지가상 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지에 대해서는 농업진흥지역 밖 농지와 차별되는 정책적 지원을 하고, 보전농지에 대한 특별한 손실보상 방안(직접지불제 또는 개발권 매입 등)을 마련하도록 한다.

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