1. 연구목적
1962년부터 본격적으로 추진된 경제개발5개년계획의 걸과 우리 경제는 지속적인 고도계장을 이룩하였다. 수출주도형 산업화로 특징지워지는 이러한 고도의 경제 성장은 산업구조의 재편과 함께 국토이용구조의 변화도 초래하였다. 공업화위주의 도시화·산업화과정에서 특히 비농업부문의 토지수요가 증가하게 되었고, 이는 농업부문에도 농경지의 감소를 가져오는 동기가 되었다.
국토이용구조의 변화와 함께 증가하는 토지수요를 충족시키기 위하여 서남해안지역에 대규모간척사업이 실시되어 왔다. 그러나 서남해안지역의 간척사업이 농경지의 확대를 포함하는 국토확장, 또는 토지공급의 증대에 기여하였지만. 반면에 수산업부문은 어장상실 및 생태계의 변화를 가져오기도 하였다. 따라서 간척사업이 국토이용구조의 변화 및 농업과 수산업에 미치는 영향의 검토 및 향후의 개발방식과 간척사업과 관련된 제도에 대한 연구의 필요성은 증대하였다. 따라서 본 연구는 간척사업의 역사적 제도적 배경 및 국토학대방안으로서의 간척사업을 검토하고, 이와 함께 간척과 관련된 문제점을 도출함으로써 금후의 간척사업과 관련된 제도개선방안을 모색하여 보는데 있다.
2. 연구방법 및 내용
(1) 연구방법
(가) 기존연구결과의 수집
(나) 관련 통계자료 및 법규검토
(다) 유관기관의 방문조사
(2) 연구내용
(가) 국토이용현황과 간척
(나) 농업과 간척
(다) 수산업과 간척
(라) 간척사업의 문제점과 공유수면매립법
3.연구결과
(1) 인류의 역사는 자연에 대한 도전과 정복의 역사라고 할 수 있다. 바꾸어 말하면, 인류는 인류의 생존과 행복을 추구하기 위하여 자연환경을 계속적으로 파괴하여 왔던 것이다. 이러한 인류의 자연파괴에도 불구하고 자연은 항상 균형상대를 유지하려고 하는 자생력을 나타냈으며, 이러한 자연의 균형상태가 무너질 때 인류의 발전에 저해요인으로 작용한 경우가 역사상 수없이 많았다. 인류의 자연에 대한 도전과 정복, 그리고 자연의 활용과정은 곧 인류의 역사발전과정이라고 볼 수 있을 것이다. 간척사업도 인류의 자연에 대한도전이라고 볼 수 있다. 이러한 인류의 자연에 대한 정복은 자연을 돌이킬 수 없는 또한 회복할 수 없는 상대로 전환시키는 것이며, 간척사업의 경우도 바다가 육지로 전환되면 그 지역은 다시는 바다로 전환될 수 없는 자연환경의 변화를 초래하는 것이다.
(2) 국토이용변화와 간척
1960년대 이후의 고도경제성장기를 통하여 급속한 산업화와 함께 도시화의 현상이 뚜렷이 나타났다. 경제발전초기의 발전목표는 절대빈곤으로부터 탈피하기 위한 소득수준의 향상이었으며, 이를 위한 발전전략으로는 해외자본 및 기술의 도입을 통하여 공업부문의 집중적인 개발과 이들 상품의 수출증대를 통한 해외지향적 전략이었다. 이러한 발전전략을 뒷받침하기 위해서는 공업용지, 도로, 항만시설 등에 대한 개발필요성이 증가하였다. 이와 같은 토지수요에 부응하기 위해서는 제한된 국토의 이용극대화 방안이 강구되어야 했다. 또한, 인구의 양적 팽창과 함께 도시화가 진전됨에 따라 인구의 분포에도 커다란 변화가 나타났으며, 이러한 과정에서 국토이용구조의 변화가 수반되었다. 1962∼88년 기간증에 인구는 2,651만명에서 4,238만명으로 증가하였으며, 인구밀도는 269명/km2에서 427명/km2로 증가하였다. 동기간동안 국토면적은 98,431km2에서 99.199km2로 약 1%정도 증가하였을 뿐이다. 국토이용의 구조를 살펴보면 농경지와 산지는 계속 감소추세에 있으며, 주택, 도로, 공장부지, 공공시설 등을 포함하는 면적은 계속 증가추세에 있는 것이다. 이와 같은 국토이용구조의 변화추세와 증가하는 인구를 감안할 때 국토면적의 확대를 위한 간척사업의 필요성이 증대하였다.
우리나라에서 간척사업이 시행된 것은 기록상 고려때 부터이며, 강화도지역을 중심으로 한 간척기록 등으로 보아 간척사업은 오랜 역사적 배경을 갖고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 근대적 의미의 간척사업은 일제시대부터 시행되었다고 볼 수 있으며, 간척사업이 본격적으로 그리고 대규모로 시행되기 시작한 것은 1960년대 이후부터이다. 간척사업이 국민의 공감대 위에서 본격적으로 추진될 수 있었던 것은 당시의 경제여건으로 보아 식량의 자급달성이라는 대명제에 이의가 없었기 때문이다. 특히, 간척사업의 원활한 추진을 위하여 1962년 공유수면매립법이 공포되었으며, 이 법을 통하여 간척사업을 건설부가 관장토록 하였으며, 농업목적의 경우 농림부로 위임되기도 하였다.
(3) 농업과 간척
우리나라의 농경지는 60년대 후반이후 절대면적이 감소하는 추세에 있다. 농경지면적의 감소요인으로는 공공시설, 공장부지, 건물건축등 농지의타목적 진환 등을 들 수 있다. 농경지의 감소추세와 함께 식품소비 유형의 변화에 따라 곡물자급도는 계속 하락하여 왔다. 즉, 1960년대 중반만해도 90%를 상회하던 곡물 자급도가 현재는 40% 수준에 머물러 있다. 이와 같은 상황하에서 국내 농산물 시장의 개방요구가 증가하고 있으며. 이에 대처하기 위한 효율적인 농업생산기반 구축 방안의 하나로 간척사업이 대두되고 있다. 즉, 간척사업을 통한 농경지개발을 통하여, 경지정리가 잘되고 농업용수가 확보된 농경지의 확충을 기할 수 있기 때문이다.
간척지개발을 통하여 농경지를 학대함으로써 국내 생산능력을 제고시키도록 함은 국가 수준에서 곡물의 수급정책상 필요한 과제라면. 그 이후 발생하는 문제는 개발간척 농지의 분배이다. 간척농지의 분배는 농촌근대화 촉진법 시행규칙 15조에 의하여 이루어지고 있으며, 이에 따라 간척사업으로 인하여 피해를 받게 되는 농가 및 어가도 분배를 받을 수 있게 되었다.
(4) 수산업과 간척
우리나라의 서남해안은 간척자원이 많이 분포되어 있으나, 수산업측면에서 볼 때는 천혜의 자원보고인 셈이다. 수산업은 우리 국민의 단백질의 주요공급원으로서 큰변화없이 보존 및 개발만 한다면 채취및 채포만 하면되는 영구산업의 성격을 갖고 있다. 이러한 수산업의 자연적 특성에도 불구하고 간척사업으로 인하여 연근해 어장이 황폐되어 간다는 것이다. 특히, 증가 일로에 있는` 양식어업의 경우 해당지역에 간척사업이 수행될 때는 양식어업자체가 소멸되고, 이와 함께 외연어장에까지도 피해가 발생하게 된다.
간척사업으로 인하여 수산부문은 직·간접으로 손실을 받게 되며. 따라서 이 손실부문에 대한 보상문제가 대두된다. 간척사업은 공유수면매립법에 의하여 수행됨으로써 수산부문의 손실과 보상도 1차적으로 공유수면매립법에 의거한다. 공유수면매립법 6조와 16조는 공유수면에 권리를 갖고 있는 자 및 손실방지와 보상을 규정하고 있다. 어업권의 평가는 공특법시행규칙 23조에 의거하여 수산업법이 정하는 바에 따르게 되며, 어업권이외의 어업은 공특법시행규칙 25조의 2와 25조의 3에 따르게 되어 있다. 즉, 동일한 지역에서 행하는 어업이라 할지라도 어업의 종류에 따라 보상근거가 다르다.
(5) 공유수면매립법상 문제점
간척사업의 경우 환경보존법에 따라 간척사업이 환경에 미치는 영향을 평가하게 되어 있다. 그러나 현재까지는 환경요인의 변화가능성 정도만이 검토되고 이는 상황이다. 따라서 앞으로는 환경영향평가시 비록 어려움이 있기는 하나 환경변화요인의 경제적 평가까지도 가능한 한 확대해 나가야 할 것이다.
공유수면매립법상 매립 가능지역, 피해예상지역, 소유권규정 등은 포괄적으로 명시되어 있으므로 문제로 제기될 가능성이 있다. 공유수면매립법상 도시계획안의 공유수면과 대통령령이 정하는 공유수면의 매립은 국가 등이 시행함을 원칙으로 하였다. 물론, 개발주체에 따라 장단점이 존재할 수 있으나, 증가하는 토지수요에 부응하기 위하여 간척사업이 필요하다고 인정될 경우. 그리고 사업의 타당성이 있을 때, 굳이 민간부문의 참여를 배제할 필요가 없다는 점이다. 이는 민간간척시 개발이익의 독점화 등이 문제될 수 있으나. 매립지의 소유권유전 등을 통하여 어느 정도 이 문제는 해소시킬 수 있을 것이다. 또한 피해가 예상되는 범위를 상당히 포괄적으로 규정하고 있는바, 이는 간척대상지역의 위치 및 지형조건 등에 따라 피해가 달라질 수 있기 때문인 것으로 보인다. 그러나 공유수면에 권리를 가진 자에 대한 범위가 포괄적이고 피해예상구역의 설정상 논란이 예상될 수 있다. 따라서 간척사업 수행 전에 피해예상 대상자로부터 동의서를 구한다는 것은 어려운 일이라 판단된다.
