(1) 연구의 필요성과 목적
이 연구는 국내외 양정여건 변화에 대응한 전략과 정책을 검토하기 위하여 국내외
식량문제를 폭넓고도 깊이있게 분석하여, 식량문제가 앞으로 어떻게 전개될
것인가를 밝히는 동시에 우리는 이에 어떻게 대비해야 할 것인가를 제시하는데
연구의 초점을 두었다.
이 연구에서는 식량수급에 영향을 미치게 될 여러 가지 요인들을 치밀하게 분석하여
전망과 대책수립이 합리적이고 객관적으로 이루어질 수 있도록 하는 동시에 분석결과를
기초로 식량정책 대안을 제시하였다.
(2) 연구범위 및 자료
본 연구의 범위는 쌀을 중심으로 한 주요 곡물(보리, 콩)에 국한하였다. 본 연구를
위해 농진공의 농지이용 현황도, 농진청의 정밀토양도, 농림부의 전국
규모별(1983-96년) 및 농가별(1995년) 쌀 생산비 조사결과와 1988-97년 동안의 산지
도매 소비자 쌀 가격, 통계청의 총 인구 전망치(1997-2010년) 및 소득계층별 쌀
소비 지출액(1970-95년), KDI의 국민소득 환률 GNP 디플레이터 전망치(1997-2010년),
FAPRI 등 해외 연구기관의 농산물 국제가격 전망치 (1995-2005년), 농협중앙회의
조곡공매사업 추진결과(1996-97년) 자료 등을 이용하였다.
또한, 외국산 쌀이 도입되었을 때 국내산 쌀의 가격차별 실현 정도를 파악 하기
위해 국내외산 쌀 9개 품종을 대상으로 소비자의 관능평가와 가격 지불의사
평가실험을 실시하였다.
(3) 수요조건 변화
소득이 쌀 소비량에 미치는 영향은 점차 약화되고 있으며, 쌀 소비감소는 육류
중심의 식생활 변화에 따른 추세인 것으로 추정된다. 연령이 높을수록 쌀 소비량이
많고, 노년세대의 증가가 쌀 소비증가 요인으로 작용되고 있다. 국내외산 쌀의
관능평가(향, 외관, 조직감, 맛 등)와 가격평가를 위한 실험결과 미국산 및 중국산
고급쌀과 국내산 고품질 쌀의 소비자 평가에 차이가 별로 없어 수입개방시 가격차별
효과를 기대하기 어려운 것으로 나타났다.
(4) 국내 공급조건 변화
논 면적과 벼 식부면적은 1980년대 후반에 피크를 이룬 이후, 쌀의 상대 가격이
낮아진 1990년대 초에는 급격한 감소추세를 보이다가 1996년 이후 다시 안정되고
있다. 국내 식량공급 능력 분석을 위한 농지전용 및 휴폐경지 비율 전망 결과
논 밭 모두 농작물 가격이 상승할 경우 휴폐경 비율은 감소하며, 임금이 상승할 경우는
휴폐경 비율이 증가하는 것으로 계측되었다. 1993/95년간의 농가단수 정체에 대한
요인분석 결과, 기술요인으로 인한 감수효과가 32%, 기상변동에 의한 감수효과가
68%로 나타났으며, 1996/97년의 농가단수 증가에 대한 요인분석 결과, 기상요인
78.4%, 육종요인 9.3%, 보급 요인 8.3%, 재배요인 3.9%로 각각 나타났다.
쌀 단수의 주기성 분석결과 대략 10년에 1회씩 큰 폭의 흉작(작황지수 90이하)이
발생하는 것으로 밝혀졌으며, 작황지수의 주기 곡선상에서 볼때 1997년 현재의
작황은 상승국면에 있는 것으로 나타났다. 쌀 단수는 논 기반정비와 다수성 품종
보급에 따라 평년단수가 2004년까지는 497kg, 2010년까지는 514kg까지 증가가 가능한
것으로 전망되었다.
(5) 쌀의 유통과 가격형성 여건 변화
RPC와 대형 유통업체 혹은 소비처간의 직거래가 확산되고 있으며, 판매처의 유지
내지는 확대를 위해 탐색비용(searching cost) 등 추가적인 유통비용이 증가되고
있다. 쌀 판매경쟁이 심화됨에 따라 공정한 가격형성이 어려운 실정이며, 부실판매와
쌀 판매 미수금 사고가 자주 발생하고 있어 농협, RPC 등이 경영난을 겪고 있다.
1988-97년 동안의 산지, 도매, 소비자 쌀 가격 자료를 이용하여 유통단계별 쌀 가격의
연관관계를 분석(시계열 분석)한 결과 도매시장이 쌀 가격 변화를 선도하고,
산지시장은 수동적으로 변동하는 것으로 나타났다.
(6) 쌀 수급전망과 개방 시나리오 분석
UR 농산물 협정 이행 조건 등 국내외 여건이 변화됨에 따라 쌀 재배면적은
1996년부터 2004년까지 117.1천ha가 줄어든 928.3천ha가 될 것으로 전망된다.
2005년 이후 시장개방 조건이 시나리오 Ⅰ(MMA 추세연장)의 경우 쌀 재배면적은
792.3천ha, 시나리오 Ⅱ(TE감축 및 MMA 고정)의 경우와 시나리오 Ⅲ(TE감축과 MMA
추세연장 병행)의 경우는 동일하게 777.1천ha(2010년) 수준을 유지할 것으로
전망된다. 1996-2004년 기간 동안 국내 쌀 자급률은 1996년 98.8%에서 2004년에
95.7%로, 그리고 1인당 연간 쌀 소비량은 1996년 105.8kg에서 2004년에 90.9kg
수준을 유지할 것으로 전망된다. 2005년 이후에는 시나리오Ⅰ의 경우 국내 자급률이
90.8%로 다른 시나리오에 비해 가장 높은 것으로 나타났으며, 2010년의 연간 1인당
쌀 소비량은 시장개방 조건에 따라 다소 차이는 있지만 약 72∼80kg 수준대에 이를
것으로 전망된다.
(7) 국제 쌀 수급 전망
국제 곡물수급 전망 결과 장기적으로 밀 생산량은 소비량을 상회하여 재고 율이
상승하고, 옥수수 소비량은 생산량을 상회하여 재고량이 지속적으로 줄어들며 콩은
생산량과 소비량이 균형을 이루게 되어 일정 수준의 재고량이 유지될 것으로 전망된다.
한편, 쌀은 벼 재배면적과 단수가 꾸준히 증가하여 생산량이 소비수준을 약간 상회할
것이고, 2010년의 쌀 교역량은 20,414천톤 수준으로 1995년 보다 807% 늘어날 것으로
전망된다. 자포니카 쌀의 수출가격은 장기적으로 볼때 안정수준이 유지되는 반면에
인디카 쌀의 수출가격은 완만하게 상승할 것으로 전망된다.
(8) 정책적 시사점
1인당 쌀 소비량은 소득의 영향을 거의 받지 않고 있으므로 수요전망시에
소득보다는 육류소비와 연령구조 변화를 명시적으로 고려할 필요가 있다.
소득수준에 관계없이 고품질의 쌀을 선택구입하는 추세이므로 쌀의 품질 고급화가
필수조건이다. 쌀 단수는 주기성이 있으므로 단기적 수급변화에 지나치게 민감한
대응 보다는 비축량을 조절함으로써 쌀 수급을 안정시켜야 할 것이다.
산지와 소비지간의 안정되고 투명한 직거래가 이루어질 수 있도록 미곡 유통체제를
확립되어야 한다. 공매곡의 감소로 자체매취 부담이 늘어날 것으로 예상됨에 따라
RPC에 대한 수위탁 거래 유도를 위한 시책이 추진되어야 한다. 쌀의 직거래 확산과
더불어 소비지 시장의 가격선도 기능이 증대되고 대량거래가 이루어지고 있으며,
기존 도매시장의 급격한 쇠퇴로 정보집중 기능을 담당할 주체가 없어져 공정하고
투명한 가격형성이 어려울 것으로 예상되므로 수급정보가 집중되어
참조가격(reference price)을 형성할 수 있는 체제가 마련되어야 한다.
토지이용 계획이 없는 한 농지전용이 불가능하도록 농촌 지역의 토지이용을
규정하는 법률체계를 확립하고, 조건불리 지역에 대한 직접지불제도를 도입하여
주민의 거주와 영농활동을 유지해야 할 것이다. 양질 다수성이고 수량 안정성이
높은 벼 품종의 지속적인 개발보급과 지역간 경쟁을 통해 다수확 안정생산 지역의
생산이 확대되고, 고품질 고품질의 벼가 재배될 수 있도록 유도해 나가야 할 것이다.
쌀 생산농가의 소득향상, 쌀 생산의 경쟁력 향상과 효율화, 쌀의 수급 및 가격 안정
등 다면적 요구를 동시에 만족시키기 위해 국내적으로는 생산정책, 구조정책,
유통·수매정책을 연계시켜 역할분담 체계를 확립하는 종합적인 쌀 산업발전 대책이
추진되어야 할 것이다. 유통 수매정책은 농가소득 문제와 공급능력 제고 문제를
분리하여 민간유통의 활성화 조건을 정비하고 가격기능에 의한 자율적 출하조절과
양질미 생산체계 확립(수매·판매제도 개선과 가격형성 기구 설립)에 역점을 두고
추진해야 할 것이다.
농가소득 문제는 규모확대와 탈락농가에 대한 별도의 사회정책적 대책, 그리고
기술개발 등에 의한 생산성 향상으로 대응하며, 공급능력 향상 문제는 종자개량
기술개발, 조건불리지역 지원 등 국내 생산정책, 해외조달 능력 향상 대책, 그리고
비축관리 정책으로 대응해야 할 것이다. 약정수매제에서의 약정가격은 장기적
가격목표(2004년의 TE가격)를 고려한 가격과 수급추세를 반영한 가격 중 낮은
쪽으로 설정하고, 약정수매 이행량이 계획량에 미달하였을 경우 정부의 최저
소요량(군관수용+긴급수요량-전년이월량-약정이행량) 범위내에서 시가 수매량을
조정하여야 할것이다. 시가수매 방식으로 매입된 물량은 현재와 같이 정부계획에
따라 공매방식 으로 매각하는 것을 원칙으로 하되, 시장가격과 괴리되지 않은
매입가격 설정이 자동적으로 이루어지도록 매입량의 일정 부분(예 : 50%)을
자체적으로 도정, 판매하도록 한다.
공매제도의 개선방안으로 공매일정과 상장수량을 예시하여 예측성을 높이되,
수급상황에 따라 상장물량의 신축성을 기하고 경쟁적 가격형성을 보장하며,
공매가격과 수매가격을 연계시켜 자기 지역쌀의 확보가 가능 하도록 수매제도와
연계발전시켜 나가야 할 것이다. 곡물거래의 기준가격을 형성하고 안전한 대금정산
기능을 수행할 수 있는 유통기구 (가칭 곡물유통센타)의 설립운용이 필요하다.
국제시장 활용방안으로 사료협회나 사료곡물의 실수요자인 사료업체 등 에게
사료곡물 구입자금 지원과 연계하여 선물거래를 유도하고, 국제시장이 불안정하고
선물시장에 미상장되는 중단립종 쌀을 장기적이고 안정적으로 확보하기 위하여
수출국들과 수입물량에 대한 장기계약을 추진해야 할 것이다.
수입쌀 관리의 기본방향은 농가피해를 최소화하되, 경제적 효율성도 충분히
고려되어야 하며, 가공용 쌀을 대상으로 동시매매입찰 방식과 수입권공매 방식을
통해 부분·시범적으로 도입 운영해 나가는 것이 바람직 할 것이다. 식량의 해외개발
투자정책의 방향은 통상적인 상황에서는 해외개발 농산물을 TQ 물량으로 도입하는
것은 바람직하지 않으므로 생산된 물량은 원칙적으로 현지시장 혹은 국제시장에서
판매하도록 하고, 국내흉작 등으로 TQ 물량 이상의 수입이 필요한 경우에도
무차별원칙에 따라 도입 하는 것을 원칙으로 해야 할 것이다.
