1. 연구 목적
(1) 녹화 완성이후 아직도 산림예산의 상당부분을 조림예산이 차지하고 있어 우리
사회의 일각에서는 과연 앞으로도 계속 조림을 해야하는가에 대한 의문이 제기되고
있다. 국민 일반대중도 이제 조림은 끝났다는 인식이 팽배해 있고. 전국 어느 곳을
가 보아도 울창한 산림으로 사람이 들어갈 수 없는 실정이다. 오히려 지금은
조림보다 육림, 경영시대로 가야 한다고 보고 있다.
(2) 한편 산림청의 입장에서 조림을 계속 해야겠는데 현장에서 조림을 하겠다는
사람은 없고, 매년 조림실적은 감소 추세에 있어 정책 추진상 상당한 어려움에
직면하고 있다. 이에 이 연구는 과연 앞으로 조림을 계속해야 되는가에 대한 사회적
의문에 대한 응답과 또한 해야 한다면 왜 해야 하며, 어떻게 해야 하는 것인가에
대한 사회적 합의와 함께 제도적으로 무엇을 아떻게 개선해야 할 것인가 하는데
연구의 목적이 있다.
2. 연구 내용
(1) 조림의 필요성과 정책과제
(가) 조림의 실상과 산림 구성
(나) 조림지의 구성과 산지 이용체계
(다) 인공조림 대상 면적과 가능성
(2) 경제·사회적 여건의 변화와 조림정책
(가) 조림정책의 변화
(나) 조림여건의 변화와 임업 수익성의 악화
(3) 사유산림의 현실과 조림실태
(가) 사유림 조림실태와 문제점
(나) 사유림 현황과 소유규모의 문제
(다) 자력조림의 한계와 정부보조 의존
(4) 현행 조림 및 육림제도의 문제점
(가) 조림·육림사업의 보조 및 보조율
(나) 조림·육림사업의 융자제도
(다) 조림사업의 수익성 분석
(5) 조림주체의 육성 방향
(가) 조림주체 육성의 필요성
(나) 조림주체 육성제도의 현황과 문제점
(다) 조림주체의 육성 방향
(6) 조림제도의 개선 방향
(가) 보조형태 및 보조율의 개선 방향
(나) 융자기간, 융자방법 및 이자율의 개선 방향
(다) 분수율의 개선 방향
3. 연구 방법
이 연구에서는 조림제도의 운용 실태, 문제점 등을 검토하기 위하여 행정조사,
관련기관 방문조사 등을 통해 수집된 관련자료, 조림 관련 각종 제도 등을 분석
하였으며, 산주 및 후계자, 기능인 등에 대한 면접조사 및 지역 사례조사를
실시하였다. 이들 각종 분석자료와 사례조사 자료를 통계 및 인과분석 처리하였다.
4. 연구 결과
(1) 최근 우리 나라 조림 상황은 임지 소유형태와는 상관없이 계속 정체상태를
벗어나지 못하고 있다. 1978년을 고비로 최다 면적인 112천ha에 조림이 실행된 이후
1983년도에 94천ha로 1978년에 비해 4할 정도로 감소하였고, 1992년 현재는 34천ha로
1978년에 비해 1할 정도에 머무르고 있는 실청이다. 이와 같은 조림면적의 감소
추세는 그동안 조림물량의 85% 이상을 점유해 온 사유림 부문에서의 조림정체에
기인한다. 사유림에서의 조림면적 감소 추세는 첫째, 노임 등의 상승에 따른 조림,
육림비용 등의 대폭적인 상승. 산지 입목가격의 정체에 따른 산림 소유자의 조림의욕
감퇴, 조림 대상지의 분산, 필지의 세분화, 오지화 등 조림을 위한 입지조건 악화,
셋째, 도시화·산업화에 따른 농촌 노동력의 감소, 농림가의 겸업화, 세대원의 감소
등에 의해 산림 조성에 투입될 가족 노동력 및 일반 노동력의 부족, 넷째, 소유규모의
영세성, 전체 사유산주 수의 증가와 함께 소재산주의 감소, 부재산주의 증가에 의해
조림주체의 지속적 감소 등에 있는것으로 판단된다.
(2) 경영주체별 육성제도를 살펴 보면 독림가 육성제도는 산림규모에 따라 일정규모
이상의 산주들이 형식적으로 조직되어 있을 뿐 이들의 경영의욕을 고취시킬 수 있는
실질적 지원체계가 미흡한 실정인것으로 나타났다. 1972년에 201명의 독림가가
선정된 이래 매년 2%이상씩 감소하고 있고, 또한 연령별로는 60세 이상의 독림가가
51.9%로 가장 많아 독림가의 고령화 추세를 보여주고 있어 이들에 대한 사후
관리제도의 보완이 요구된다.
즉, 금융 지원은 산림 개발기금에서 임업 후계자와 동일한 액수를 융자하고 있으나
실질적인 지원이 되지 못하고 있다. 임업 후계자의 경우 농산촌 정착의사가 강한
농림가 육성이라는 차원에서 볼 때 임업 후계자의 유형에 따른 다양한 지원대책이
미흡하다. 1990년 현재 실질적인 지원은 독림가와 마찬가지로 산림 개발기금
융자제도가 있으나, 이는 3% 이자율에 5년 거치 10년 분할상환의 융자조건으로
운영되고 있는데, 융자 규모, 상환기간 등의 조건들은 임업자체의 특수성 즉,
생산기간의 장기성, 저수익성, 병총해, 산림화재와 같은 위험과 불확실성이 큰
산업임을 고려해 볼 때 적절치 못한 것으로 사료된다.
예를들어 농어민 후계자의 경우 농지 구입자금의 융자기간이 20년으로 2년 거치 18년
분할상환이며, 일반 산림사업의 장기수 조림의 경우 융자기간이 35년으로 20년 거치
15년 분할 상환인 점에 비추어 상술한 임업 후계자의 육성을 위한 금융 지원은
실질적이지 못하므로 적어도 농어민 후계자 육성을 위한 자금의 융자기간만큼
융자기간 및 융자조건 등을 재검토해야 될 필요가 있다.
(3) 협업경영의 경우 그동안 자원 증식, 산주의 경영의욕 증진, 협동심 배양, 기술
보급 등 사유림 경영을 위한 다양한 긍정적 효과를 가져 왔으나 협업체 지위의
불확실성 등으로 인해 사업의 침체를 맞이하고 있다. 또한 민유림 작업단의 경우
소속단원들의 연간 적정 임업노동소득을 보장할 수 있는 지원시책이 미비하다
(예:물량의 확보, 적정 임금수준 등). 특히, 현행 민유림 작업단 육성정책이 아직
초보단계에 있어 각종 안전사고대책, 산재보험 및 의료보험, 노무관리 대책 등
임업노동조건 개선대책이나 사회보장대책을 위한 법적·제도적 장치가 전혀 마련되어
있지 않다. 이들 작업단을 적극 육성 및 확보를 위해서는 법적으로 인가된
전문기술대학을 설립하거나 도단위로 운영하고 있는 기존의 임협중앙회 소속
협업경영지도소를 전문기술인 양성소로 승격시켜 법적으로 공인되는 영림기술
자격자를 양성하고, 이들로하여금 법적 자격을 갖춘 사업체로 등록할 수 있도록
법적·제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.
(4) 조림자금의 유형을 살펴 보면 보조금에 의해 실행된 보조조림은 77.6%, 지방비
6.2%, 자력 14.8%, 융자 1.4%로 나타났다. 융자에 의한 민유림에서의 조림은 매우
미미한 실정이며, 지방비에 의한조림도 보조에 속하므로 이를 합하면 지난 4년동
전체 조림물량의 83.8%인 113천ha가 보조조림에 의해 실행되고 있어 민유림부문에서의
조림은 국가보조를 축으로 하는 조림형태를 보여주고 있다는 것을알 수 있다. 현행
조림보조 사업 내용을 살펴 보면 병층해 피해지 및 불량임지 등에 대한 수종 갱신
조림, 재조림, 별채조림 등에 대해 보조가 이루어 지고 있는데, 장기수의 경우
보조율은 총조림액에 72%(국고 51%+지방비 21%)를 차지하고 있으며, 속성수의 경우
묘목대 이외에는 자력에 의해 조림이 이루어지고 있다. 일률적인 국가보조는
산주들에게 유리한 조림조건을 만들어 주고 있으나 주어진 예산을 가지고 최대의
효과를 얻기 위해서는 현행 국고보조 우선순위와 보조율을 산지 이용체계의 개편과
함께 전면 재조정하여야 한다. 즉, 생산임지로 지정된 지역을 국고보조의 최우선
순위로 하여 이들 지역에 집중적으로 투자하고 관리함으로써 농산촌 주민의
임업소득을 증대시키고, GR에 대비 국내 산림자원의 조속한 조성을 달성할 수 있을
것이다. 장기수종을 대상으로 분석한 결과 현행 보조수준을 유지할 경우 지위가
좋음에 따라 보조효과는 3∼4배 증가하고 있다.
(5) 현행 대집행제도는 산주가 정상적인 산림사업을 하지않을 경우 정부가 이를
대신하여 조림을 하고 산주와 분수계약을 체결하도록 산림법상에 규정이 되고 있으나
분수 비율이 1:9로 되어 있는 등 분수제도를 활성화시킬 수 있는 제도적 여건이
미비한 실정이다. 분수율의경우 산주소유의 산림에 국가가 조림하는 형태이므로
최종수확에 의한 분수율 산정시 산주에게 지대만큼을 보상해 주는 방안을 적극
모색할 필요가 있다. 지대를 제도금융 이자율인 3%를 적용할 경우 분수율은 약
2.5:7.5의 비율로 계산되고 있다. 참고적으로 일본의 경우 조림공사와 토지
소유자의 분수비율은 조림공사가 6, 토지 소유자가 4로 되어 있다.
5. 연구결과의 활용
(가) EPB의 장기 조림투자에 대한 과학적 자료 제공
(나) 조림 투자가치와 투·융자자료 제시
(다) 적정 보조수준 및 적정 분수율의 책정을 위한 자료 제공
(라) 조림사업의 활성화를 기할 수 있는 조림정책의 기본방향 정립
(마) 사유림 경영의 발전을 위한 방향 제시
