농어업인 삶의 질 향상계획에 의거하여 시행 중인 부처별 사업들에 대해 2010년까지는 점검‧평가단을 구성하여 각각의 개별 사업을 대상으로 점검‧평가를 실시하였는데, ‘투입지표’나 ‘실적지표’ 위주로 평가가 이루어져 농어촌 주민의 삶의 질 향상 정도를 실질적으로 측정하는 데 한계가 있었다. 이러한 문제점을 개선하고자 2011년도부터 정책군을 단위로 하는 평가 방식을 도입하여 매년 삶의 질 향상위원회에서 선정한 주요 정책과제를 대상으로 심층평가를 추진 중에 있다. 본 연구는 2013년도 평가대상인 ① 농어촌산업 고도화 및 ② 농어촌 어메니티의 체계적 관리‧활용 등 2개 과제에 대해 정책 형성, 집행, 그리고 성과 등을 종합적으로 살펴보고 정책 개선 방안을 제시하고자 한다.

 

삶의 질 향상 정책의 효율성‧효과성을 높이기 위해 도입한 심층평가에서는 정책 형성, 집행, 그리고 성과 등을 종합적으로 살펴보고자 한다. 그래서 실적‧투입 위주의 평가지표보다는 성과‧산출 위주의 지표로써 정책 목표의 달성 정도를 평가하였다. 또한 정책 형성 및 집행 과정을 평가함으로써 정책 목적을 달성할 적절한 수단들이 갖추어져있는지 그리고 효과적으로 관련 정책 수단이 연계 추진되는지 진단하였다.

정책 평가 시 각 사업별 기초적인 추진 실적은 부처별 현황 자료와 기존 문헌 등을 참고로 하여 파악하였다. 성과 측정을 위해 통계자료 수집, 전문가 그리고 지자체 공무원 설문조사 등을 수행하였다. 심층평가 시 전문가 의견 청취를 위해 전문가 협의회를 수시 개최하고, 특히 전문적인 판단이 요구되는 농어촌 어메니티 분야 개별 과제의 경우 외부 전문가 원고 위탁을 통해 자료 수집 및 실태 파악 등의 일부 작업을 추진하였다.

 

삶의 질 향상 계획상 농어촌산업 고도화 정책군에 포함되어 있는 사업은 총 4가지 주요 과제와 6가지 세부 과제 그리고 10가지 세부 사업으로 구분되어 있다. 6가지 과제와 10가지 세부 사업을 보면, 농식품부가 주관하는 사업은 복합산업화 지원(포괄보조) 관리(농어촌자원 복합산업화 지원사업, 향토산업 육성사업), 농어촌지역 창업기업 성장 지원, 지역전략식품 육성 등 3가지이며, 농촌진흥청에서 주관하고 있는 사업은 향토자원 발굴 및 D/B화, 소규모 농업인 창업기업 성장지원(농업인 소규모 창업기술 시범, 농산물 종합가공기술 지원, 향토음식 자원화사업, 지역농업 특성화(농식품 가공분야)), 농어촌 관광상품 품질 제고 등 3가지이다.

농어촌산업 고도화 정책을 심층 평가함에 있어서 이 연구는 우선 농어촌산업 고도화 개념을 “농어촌산업의 영역에서 새로운 제품이나 일자리가 생겨나고(창출), 농어촌산업의 성과가 지역 내에서 이전 및 확산되는 혁신체제(이전 및 확산)가 구축되며, 아울러 농어촌산업의 새로운 가능성 및 타 분야와 융복합화가 이루어지는 것(활용)”이라고 정의하였다. 이를 기반으로 창출, 이전 및 확산, 활용의 관점을 정책 형성, 집행, 성과를 평가하는 기본 틀로서 적용하여 평가 지표를 설정하고 세부적인 정책 평가를 실시하였다.

삶의 질 향상 사업으로 수행되는 농어촌산업 고도화 정책의 정책 형성에 대한심층평가를 통해서 우선 농어촌산업과 관련된 타 부처 산업을 적극적으로 포함시키지 못한 문제점이 발견되었고, 또한 향토산업육성사업과 지역전략식품산업육성 사업이 사업 편제상에서는 동일한 사업군의 세부 사업인데, 실제 담당 부서는 서로 달라서 사업 시행 과정에서 혼란스러운 문제점이 나타났다. 한편, 각 사업의 정책 목표들이 평가틀로 적용한 창출, 이전 및 확산, 활용 등에 특성화된 목표를 적절하게 설정한 것으로 나타나고 있다. 그러나 실제 정책 수단을 선정하는 과정에서 대부분의 사업이 서로 유사한 사업 분야를 지원하는 등의 문제가 발견되어서 농어촌산업을 고도화시키는 다양한 정책 수단의 활용 측면에서 미흡한 결과가 나타났다.

정책 집행에 대한 평가를 통해서는 시군 단위에서 농어촌산업에 대한 계획이 거의 수립되어 있지 않은 것으로 나타났고, 사업 내용과 추진 주체의 다양성 측면에서도 미흡한 것으로 나타났다. 또한 사업 시행 과정에서 사업을 지자체에서 자율적으로 변경하는 데는 제약이 따르면서도 상대적으로 시군 사업비의 매칭 비율은 높은 것으로 나타나고 있다. 따라서 종합적으로 시군 차원에서의 사업 집행 자율성은 다소 미흡한 것으로 분석되었다.

정책 성과와 관련해서는 그동안 대부분의 사업들이 사전에 설정한 목표치를 상회하는 실적을 나타내고 있어서 양적인 측면에서의 평가는 우수하다고 할 수 있다. 따라서 현재의 사업체계가 향후에도 지속되어야 한다는 담당자와 전문가들의 의견이 제시되었고 6차산업화 정책 또한 농어촌산업 발전에 매우 긴요한 것으로 평가되었다. 다만, 좀 더 체계적인 모니터링과 사후관리가 필요하고 민간기관들의 참여 폭을 더 넓힐 필요가 있다는 의견이 제시되었다.

이러한 심층평가를 토대로 농어촌산업 고도화를 위한 정책의 개선 방향으로 농어촌산업 발전계획의 제도화, 관련 예산의 통합화, 사업집행 분야의 다양화, 사업 추진체계의 지역화 등의 네 가지 기본 방향을 고려한 정책 개선이 필요하다는 것을 제시하였다. 이러한 기본 방향을 반영하여 ① 지역 단위 농어촌산업 발전계획의 수립, ② 유사사업 통합 및 재편, ③ 지역 단위 전문 추진 조직 형성, ④ 사업 지원 분야의 다양화, ⑤ 관련 기관 간 협력을 장려하는 인센티브 도입, ⑥ 성공 사례 발굴 및 홍보, ⑦ 지역 주민 주도의 펀드 조성 및 운영, ⑧ 융복합을 평가하기 위한 성과지표 개발 및 적용, ⑨ 사업 추진 과정의 공개성 강화, ⑩ 시군 농어촌 발전 모델 형성 등의 10가지 과제를 제시하였다.

 

제2차 삶의 질 향상 기본계획 상 농어촌 어메니티 정책군에 포함되어 있는 세부 과제는 경관보전직불제, 조건불리지역직불제, 자생식물원 및 생태숲 조성, 농어촌형 경관 보전을 위한 제도적 기반 구축, 농촌 경관 조성 관리기반 기술 구축 등이다.

농어촌 어메니티의 체계적 관리‧활용 정책의 심층평가 결과를 요약하면 다음과 같다.

① 정책 형성: 현행 기본 계획에 포함된 농어촌 어메니티 정책 수단은 농어촌 어메니티 정책 목표를 달성하기에는 한정적이며, 어메니티 분야 세부 과제들이 농어촌의 어메니티를 효과적으로 보전‧관리하는 데 충분하지 않은 것으로 나타났다.

② 정책 집행: 세부 과제들의 집행에서 드러난 전반적인 문제점으로는 정부 차원의 지속적인 모니터링이 부재하거나 사업이 진행되면서 본래 목적에서 벗어나기도 하며, 기초 현황 자료가 생산되지 않아 관리와 운영이 제대로 이루어지지 않다는 점을 들 수 있다. 경관보전직불제는 대부분의 사업지구에서 기대했던 경관관리 활동들이 제대로 이루어지지 못하고 있으며, 정부 차원의 지속적인 모니터링을 통한 정책적 피드백이 없는 상황이다. 조건불리지역직불제는 참여 마을의 어메니티 보전‧관리 활동을 확대하는 것보다는 직불제 참여 농가의 소득 향상을 도모하는 데 주력해왔고, 생태숲 사업과 같은 경우는 현재 휴식‧여가 공간 위주로 활용되고 있어 생태숲 연구 및 관리부분에 소홀한 것으로 나타났다. 자생식물원과 같은 경우는 연구조사사업 및 지역 생물종에 대한 데이터 베이스 구축이 이루어지지 않고 있다. 농촌 어메니티 자원도 활용도 제고는 지자체나 주민을 비롯한 현장의 수요자 입장보다는 정책 공급자 입장에서 과제가 추진되고 있다는 한계가 있다.

③ 정책 성과: 전문가 및 지자체 공무원을 대상으로 설문조사한 결과, 경관보전직불제와 조건불리지역직불제는 제2차 삶의 질 향상 기본계획 기간 동안 어메니티 자원 보전‧관리하는 활동으로 발전한다는 목표는 달성하지 못한 것으로 평가되었다. 생태숲‧자생식물원은 주변 마을의 어메니티 자원 보전‧관리 활동과 연계되고 있는지에 대해서는 부정적인 것으로 나타났다. 제도적 기반 구축과 관련해서는 농어촌 여건에 적합한 경관계획의 수립확대라는 당초 정책취지에 부응하는 데 한계가 있음을 파악하였다. 마지막으로 어메니티 자원도에 대해서는 그것의 활용도가 낮거나 관련 주체들이 존재 여부조차 제대로 알지 못하는 비율이 많은 것으로 나타났다.

향후 제3차 삶의 질 향상 기본계획의 반영 사항을 제안하면 다음과 같다. 첫째, 어메니티 분야 정책 유형‧성격에 따라 정책군 구분 및 과제 재분류가 필요하다. 둘째, 기존 직불제의 경우 최근 진행되는 개편 작업을 종합하여 제3차 삶의 질 기본계획에서 방향을 제시해야 할 것이다. 셋째, 마을 주민 협정 등을 통한 자율적인 어메니티 관리 분야를 마을만들기 등과 연계하여 별도 정책군으로 확대한다. 넷째, 부처 간 연계 및 조정을 통한 협업이 요구되는 과제를 제3차 기본계획 내용상에 포함토록 한다. 다섯째, 신규 도입되었거나 단기간 내에 개편이 예상되는 법률, 제도 등을 제3차 기본계획 수립 시 반영해야 할 것이다. 여섯째, 성과가 미약하거나 어메니티 정책 취지에 부합하지 않는 것으로 파악된 과제들은 제3차 기본계획 내용에서 제외한다.