KREI 논단| 2011년 6월 28일
	김 홍 상  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

대부분의 국가에서는 나름대로 정책 환경의 특성을 반영하여 다양한 정책 목표를 설정하고, 이를 실현시키기 위해 다양한 정책지원사업과 제도 정비를 추진한다. 우리나라의 경우 농산물수입개방이 확대되는 환경 변화 속에서 정부는 농업의 경쟁력 제고 등을 위해 농업구조개선이라는 정책 목표를 설정하였다. 이를 실현시키기 위해 쌀전업농육성사업, 영농규모화사업 등을 추진하기도 하고, 농지임대차 활성화 등 농지유동화를 촉진하기 위한 농지제도 개선도 추진하여 왔다.

쌀전업농육성사업, 영농규모화사업 등 정책사업의 영역에서 전업농가의 경영규모를 확대하기 위해 장기 저리의 농지매입자금을 지원하거나 농지장기임대차에 참여하는 노령·영세농가에 대해 장기임대료 선급금을 지원하는 정책 사업이 추진되고 있다. 전업농가에게 농지가 집중되도록 하는 방법은 전업농가에게 농지를 매도 또는 임대하는 농지소유자에게 인센티브를 제공하고 전업농가에게 장기저리의 농지 매입 자금 등을 지원하는 방식만이 아니라 모든 농지의 매도나 임대 시 전업농가에게 우선하도록 제도화하는 방식도 있다.

독일의 경우 농지선매권, 농지임대차관리제도 등 관련 제도 개선을 농업구조개선의 주요 수단으로 활용하고 있다. 이렇게 제도로서 농지유동화 과제를 해결하고자 할 경우 정부의 정책적 자금 소요는 크게 줄어들지만, 농지 소유 및 이용 상황에 따라 농지 거래에 대한 새로운 규제 신설로 농지소유자의 강한 반발과 사회적 갈등이 표출될 수 있다.

실제 일부 정책사업을 검토하다보면, 합리적인 제도 설계로 사회적 비용이 매우 적은 상태에서 정책 목표를 달성할 수 있음에도 불구하고 많은 정부 재정 투입을 통해 이루어지는 문제점을 발견하기도 한다. 정부 재정 투입을 최소화 하면서 해결할 수 있는 것을 무리한 제도 도입으로 사회적 갈등을 야기하는 경우를 볼 수 있다.

특히 우리나라와 같이 농업인의 노령화가 크게 진전되어 대다수의 농업인들마저 농지거래의 완전 자유화, 비농민 농지소유의 전면 허용을 주장하는 상황 하에서 농지 거래 및 임대차에 대한 제한이라는 제도 도입을 통해 농업구조개선을 도모할 경우 강한 사회적 반발을 불러일으킬 수 있다. 이러한 인식을 전제로 정책당국에서는 농지 제도 개선보다 장기저리의 농지 지원 사업을 정책 수단으로 활용해온 측면이 강하며, 그 결과 예산 당국 등으로부터 농업구조개선 사업의 비효율성에 대한 비판이 제기되기도 한다.

최근 농림어업과 관련된 정부의 정책사업과 관련하여 사업비의 비효율적 사용 및 집행, 성과 미흡 등의 문제가 자주 제기된다. 이는 정책목표 설정, 제도 설계, 정책사업의 추진 등이 농림어업 관련 시장 여건의 변화에 걸맞지 않다는 비판이기도 하다. 농업구조정책이 지나치게 농업인을 의식하여 비효율적인 형태로 추진된다는 비판이 이에 해당된다.

시장 변화는 다양한 측면에서 나타난다. 예컨대 3.0ha 이상 규모화 된 전업농가의 비중은 2000년 6.1%에서 2009년에 8.0%로 소폭 증가하였으나 이들이 경작하는 농지면적의 비중은 같은 기간에 25.7%에서 36.9%로 대폭 증가하는 등 전업농가의 규모 확대와 전업농가의 시장 점유율이 확대되는 추세를 나타내고 있다. 또한 고령·은퇴예정 농가가 보유한 많은 농지가 조만간 농지시장에 공급될 전망이지만 농업소득에 비해 상대적으로 높은 수준의 농지가격으로 기존 및 신규 농업인의 농지 구입 능력의 제약으로 비농민 소유가 늘어날 것이라는 우려도 예견된다. 이러한 시장 변화를 고려하여 정책·제도·사업 간의 조화를 도모하여야 한다.

새로운 정책사업의 추진과 제도 설계에는 많은 재원과 사회적 비용이 발생한다. 따라서 중장기적인 시장 변화에 대한 객관적 전망을 전제로 보다 합리적인 제도 설계와 정책 방향 설정이 중요하다. 예컨대, 정부는 영농규모화에 대한 시장 변화의 힘을 전제로 농지유동화는 농지시장 변화의 흐름에 맡기고 제도 개선을 통해 농지 거래 및 임대차의 활성화를 도모해 나가야 한다. 또한 정부는 호당 평균 6ha의 쌀 전업농 7만호를 특정 시기에 의도적으로 육성하는 기존의 쌀 전업농 육성 사업 추진 방식 등을 지양하고 전업농가의 규모 확대와 안정적 농지 보유가 가능하도록 정책 및 제도적 틀을 합리적으로 구축하는 노력이 중요할 것이다.

끝으로 영농 규모화와 관련해서는 정책사업의 차원에서 현단계 재정지출 방식에 대한 비판을 냉정하게 검토할 필요가 있다. 최근 농지규모화사업의 역사가 오래된 일본, 프랑스 등에서 정부의 직접적 개입 방식에 대한 비판과 사업 추진 방식의 재편 논의는 우리에게 시사하는 바가 크다.