한국농자재신문 기고 | 2009년  6월  2일
	강 창 용  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

우리가 겪고 있는 농업문제라는 사회적 문제를 해결하기 위한 양식은 다양하다. 과거 사회와 경제가 보다 단순했던 시절 사회적 문제는 일방적인 하향식 통치(Government)에 의해 처리되어 왔다.

우리나라 '경제개발 5개년 계획'의 경우 중앙정부에서 모든 정책을 기획하고, 시행·관리했으며 사후 평가까지를 통괄하였다. 중앙집권적인 정책의 수립과 관리가 주류를 이룬 대표적인 사례이다. 이와 같은 방법이 가능했던 이유는 사회적인 문제의 범위와 내용이 비교적 단순했기 때문이다.

다양성을 띈 현대의 사회적 문제, 정책에 대응하기에 과거 일방통행적인 통치행정은 어렵다는 반성이 일어났다. 경제사회발전과 함께 세계화, 지방분권화, 민주화, 자본주의화 등이 심화되고 있다. 이러한 사회와 경제의 심화라는 흐름 속에서 표출되는 사회적 문제들은 지역적, 계층적으로 매우 다양화되어있다.

일방적인 통치행정 자체로는 변화에 능동적으로 대응하는 것이 불가능하게 된 것이다. 그리하여 과거 통치행정의 대안으로 국가 행정관리체계 내에 기업경영의 경쟁이라는 요소를 도입(신공공관리론)하게 된다. 그러나 이 역시 결과가 신통치 않았다.

신공공관리론의 대안으로 제시된 것이 거버넌스(Governance; 협치)이다. 거버넌스는 “행정혁신을 지향하는 정부와 민주적이며 자발적인 다양한 공동체구성 사회단체와 시민들 간의 네트워크가 결합된 수평적 통합적인 정책관리의 체계(System)”라고 말할 수 있다.

사회적 문제의 한 해결양식으로 제시된 거버넌스의 가장 큰 특징은 정부에 의한 계층적인 통제, 문제해결과정에 대한 직접적인 간섭을 최소화한다는 것이다. 정부는 과거 주도자적인 문제해결의 역할에서 네트워크 조정자로서의 역할을 담당하게 된다. 그렇다고 방치하는 것이 아니다.

문제와 관련된 정부, 기업, 농민과 사회단체, 언론 등이 수평적인 관계에서 자주와 자율권을 가지고 문제해결을 도모하는 시스템이다. 이 과정에서 가장 중요한 것은 스스로 끌어가려는 능력(self-steering capability)과 의지, 공동의 규제(co-regulation, institution), 협동 등이다.

사회적 문제의 범위·내용에 따른 '거버넌스'

거버넌스는 다양한 기준에 의해 유형화될 수 있다. 대상의 범위에 따라 글로벌 거버넌스, 국가 거버넌스, 지방 거버넌스로 나뉜다. 네트워크 형성과 참여에 대한 정부와 다양한 사회단체의 행태에 따라 대립형과 친화형으로, 중간적인 참여형과 통치형으로도 구분한다. 거버넌스 구성체인 정부와 정책참여 집단간 관계모습을 중심으로 일방적 거버넌스에서 네트워크형 거버넌스까지 다양하다(전영평 교수).

거버넌스를 도입함에 있어서 무엇보다 중요한 것은 하나의 특정 거버넌스 유형을 전국에 적용하려는 시도는 안 된다는 것이다. 물론 협동과 협력, 자율과 자주를 기초로 하고는 있지만 관련자들의 이해상충으로 불신과 회의라는 현실적인 문제는 남아 있다.

그렇다고 일률적인 기준과 방법으로 거버넌스를 접근해서는 안 된다. 사회적 문제의 범위와 내용에 따라서 적절한 거버넌스의 모습이 적용되어야 한다. 예컨대 '농업회의소'를 만든다고 우리가 원하는 바람직한 거버넌스가 완성되는 것은 결코 아니라는 것이다.

농어업선진화위원회에 5개의 분과위가 있는데 그 하나가 '거버넌스 선진화'분과이다. 그런데 농업정책에 관련된 적지 않은 사람들은 '거버넌스'에 대한 이해가 부족하다. 필자 역시 이 부분의 이해부족을 보충하기 위해 수편의 글을 읽고 정리했어야 했다. 거버넌스에 대한 이야기를 장황하게 한 이유이다.

어느 정도의 식견 하에서 거버넌스의 선진화를 논의하는 것이 바람직하다고 여기기 때문이다. 이글을 읽는 대다수의 독자들이 일견한 후 '기우'라고 생각한다면 정말 좋겠다. 수평적 협력의 가능성이 그 만큼 높기 때문이다.