한국농촌경제연구원 뉴스레터 시론| 2008년 10월
	박 동 규  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

비경작자의 쌀직불금 부당수령이 사회문제로 대두되었다. 쌀소득보전직불제 도입취지와 성과는 오간 데 없고 지엽적인 문제가 필요 이상으로 부각된 느낌이다. 문제의 본질에서 벗어난 개선책이 논의되고 있어서, 이번 사태와 무관한 농업인의 피해와 농정불신이라는 더 큰 문제를 유발하지 않을까 심히 우려된다.

직불제, 쌀농가 소득안정에 기여

2004년 쌀협상을 앞두고 쌀농가는 개방 확대로 쌀 가격과 소득 하락을 걱정하였다. 추곡수매제와 논농업직불제는 쌀농가의 소득을 안정시키는 데에 한계가 있으므로 보다 근본적인 대책이 필요하였다.

목표가격을 설정하고 시장가격과의 차이의 85%를 지원하는 쌀소득보전직불제를 도입하였다. 이 제도를 적용하면 시장가격이 큰 폭으로 하락하여도 직불금을 포함한 농가수취가격은 목표가격에서 크게 벗어나지 않게 된다. 2005년 수확기 쌀가격은 목표가격의 82.3% 수준으로 하락하였다. 그러나 직불금을 포함한 농가수취가격은 목표가격의 97.3%가 되어 농가 소득안정에 기여한 바 크다. 정부는 지난 3년간 연평균 1조 2,165억 원을 쌀직불금으로 지출하였고, 쌀농가의 소득은 비교적 안정되었다. 쌀소득보전직불제는 몇 가지 문제점이 있음에도 농업정책 중에서 농업인의 만족도가 가장 높은 정책으로 평가되었다.

개방 확대로 피해를 보는 사람은 경작자이므로, 쌀직불금 지급대상을 경작자로 제한하였다. 비경작자가 직불금을 받은 것은 제도 도입취지에 맞지 않고 법을 위반한 것이므로 쌀직불금 회수 등의 조치와 함께 제도개선이 필요하다. 이 과정에서 성실한 농업인이 불이익을 당하거나 농정방향에 혼선이 있어서는 안 된다. 폭풍우를 피하기 위해 만들어진 규제는 악성바이러스가 될 수 있으므로 신중해야 한다.

개선안은 농정방향과 일치해야

쌀소득보전직불제 개선안은 많은 규제를 포함하고 있어서 부정적인 평가가 많다. 쌀농업에 신규로 진입하는 농업인을 직불금 지급대상에서 제외한다고 한다. 이는 생산성이 높고 발전 가능성이 있는 농업인의 신규 진입을 좌절시키는 것이고 젊고 유능한 농업인을 확보한다는 인력양성 정책과 상충되기도 한다.

경영규모가 10ha를 초과하는 면적에 대해서는 직불금을 지급하지 않기로 하였다. 쌀가격이 하락하면 경영규모가 큰 농가일수록 손실 규모가 커지므로 지급상한을 설정하는 것은 경영안정이라는 제도 도입취지에 맞지 않다. 경영규모 확대를 추구하였던 농정방향과도 일치하지 않는다. 또한 지급상한이 설정되면 농지를 분할 경영하여 직불금을 신청하는 사례가 발생할 수 있으므로 정부의 조치가 불법행위를 유발할 수 있다.

농업외소득이 3,500만원 이상인 농업인을 쌀직불금 지급대상에서 제외한다고 한다. 농업소득비중이 50% 이하이면 직불금 대상에서 제외한다는 의견도 대두되고 있다. 그동안 정부는 농외소득향상을 위해 다양한 정책을 추진해 왔는데, 농외소득이 많다고 하여 직불금 지급대상에서 제외하는 것은 농정방향과 일치하지 않는다. 또한 직불금 지급상한 수준과 논리적으로 충돌한다. 조치가 현실화되면 상당수의 영세농이 직불금 지급대상에서 제외되어 원성이 높아질 것이다. 쌀직불제 개선안은 직불금 부당수령 사태의 본질과 관계가 없으며, 농업인은 경영규모를 축소해야 할 것인지 또는 농외활동을 포기할 것인지 혼란스러울 것이다.

쌀소득 등의 보전에 관한 법률 제6조는 쌀직불금 지급대상자를 해당 농지에서 논농업에 종사하는 농업인으로 제한하고 있다. 농발법에서는 농업인을  "1,000제곱미터 이상의 농사를 짓거나 90일 이상 농업에 종사하는 자"로 규정한다. "농사를 짓거나"는 재배 품목 선정에서부터 생산, 유통까지 모든 과정에서 발생할 수 있는 위험을 부담하는 것으로 해석할 수 있다.

실경작자 보호하는 제도개선 중요

농촌 현장에서는 영농활동을 직접 하지는 않지만 인근의 농업인이나 위탁영농회사에 농작업을 위탁하는 방식으로 농사를 짓는 사람을 어렵지 않게 접할 수 있다. 그렇다고 이러한 사람을 농업인이 아니라고 하지 않는다. 영농 활동의 결과에 책임을 지는 사람을 농업인으로 분류하는 것은 현실을 반영한 것이라고 할 수 있다. 이러한 기준에 반론이 있을 수 있다. 농업인에 대한 새로운 정의가 만들어지기까지는 적지 않은 시간과 노력이 필요하므로 당분간은 현재의 개념을 적용할 수밖에 없을 것이다.

비경작자의 직불금 신청을 방지하기 위해 경작지 소재지에서 직불금을 신청하고 수령하도록 하는 등의 현실적인 제도개선이 시급하다. 또한 이장의 확인절차를 거치지 않은 상태에서 직불금을 신청하고 수령한 사례도 드러나고 있다. 직불제를 전담하는 시스템이 도입되어야 한다.

경자유전의 원칙 하에 농정이 운용되고 있지만 전국적으로 임차지 비율은 43% 정도를 차지하고 있다. 이러한 현실을 반영하여 농지소유와 임대차를 보다 용이하게 하여 불법이 불법을 낳는 기이한 현상이 발생하지 않도록 제도 개선을 검토할 필요가 있다. 농지소유와 임대차에 대한 규제를 완화할 때 발생할 수 있는 농지의 타용도 전환 등의 부작용에 대한 검토도 병행되어야 한다.