한국농촌경제연구원 뉴스레터|2007년 09월
	박 동 규  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

2005년도에 도입된 쌀소득보전직불제는 쌀농가 소득 안정에 기여한 바 크며 농가의 만족도가 높은 정책으로 평가받고 있다. 하지만, 직불금 부당 신청 등 몇 가지 불합리한 점이 지적되었고 개선을 요구하는 목소리가 크다.

개선방안이 제도 도입취지에 벗어나거나 현실과 동떨어지고, 앞으로 나아가야 할 농정방향과 일치하지 않으면 제도 개선이 반복될 수 있다. 이는 자칫 농정불신으로 이어질 수 있으므로 개선방안은 신중하게 결정되어야 한다.

소득안정 제도 도입목적이 달성되도록

지난 2년간 직불제를 시행하면서 제기된 불합리성의 핵심은 형평성 위배, 도덕적 해이, 구조조정 지연 등이다. 경영규모가 큰 경영체가 직불금을 받는 것은 형평성에 어긋나며, 농외소득이 일정 규모 이상인 농가에게 직불금을 지급하는 것도 납세자를 고려하지 않은 불합리한 처사라는 지적이다.

임차농지를 경작하는 일부 농업인이 직불금을 신청하지 못하고 있다. 임차농지 소유자가 농지법상 규제를 피하고 양도세 면제 혜택을 받기 위해 직불금을 신청하며 도덕적 해이 문제가 발생하고 있다.

쌀산업이 개방 확대 등의 새로운 환경에 처해 있다는 사실을 인식한 신규 농업인도 직불금을 신청할 수 있으므로 지급대상 면적이 늘어나고 구조조정이 지연된다는 지적이 있다.

쌀가격 불확실성을 제거하여 농가소득을 안정시키고 생산에 전념할 수 있도록 하는 것이 쌀소득보전직불제 도입의 목적이다. 직불금이 경영규모에 비례하여 지급되어야 모든 경영체의 소득은 기준연도 수준에서 안정될 수 있다.  

형평성을 고려하여 일정 수준의 경영규모까지만 직불금을 지급하면, 경영규모가 큰 농가일수록 경영 위험은 높아지게 된다. 경영규모 5ha 이상인 농가의 소득 중 53.2%는 차입금상환에 사용하는 것으로 조사되었다. 물론, 차입금 상환은 자산을 형성해가는 과정이지만 쌀가격 이 하락하는 추세라면 상환 능력을 상실할 수 있다. 따라서 농가의 경영안정을 도모하기 위해서는 지급상한을 설정하지 않는 것이 합리적이라고 판단된다.

하지만, 이러한 논리와 함께 자산이 많은 농가에 직불금을 지급하는 것이 합당하느냐는 감정이 충돌할 수 있으므로 합의점을 도출하는 노력이 필요할 것으로 보인다. 급격한 제도 변화로 농가에 충격을 주거나 정책 불신을 초래하지 않는 범위 내에서 합의점을 도출하는 것이 바람직하다.

형평성은 근로의욕 저하시킬 수 있어

경영체 구성은 품목별 전문 농업인에서부터 복합영농인, 취미농에 이르기까지 댜양하다. 각 경영체는 소득을 극대화하기 위한 의사결정을 하는데, 노동력의 일부를 농외활동에 투입하는 것도 이러한 전략의 일환이다. 정부도 농외소득을 향상시키기 위해 적지 않은 노력을 해왔고 일부 농가는 적극적으로 참여하고 있다.

형평성을 고려하여 농외소득이 있는 쌀농가를 직불제 지급대상에서 제외하는 것은, 개인의 경제활동에 대한 역차별이고 정부의 암묵적인 계약 파기이며 농업인의 근로의욕을 저하시킬 수 있다. 물론, 농외소득이 많은 농업인이나 취미농을 농정 대상에 포함할 것인지에 대한 논의는 필요하다고 본다. 농외소득이 일정 수준 이상인 자를 농정 대상에서 제외할 것인지를 검토하기 전에 소득정책 추진 방향, 농업인의 정의에 대한 사회적 합의가 선행되어야 할 것이다.

실경작자가 직불금을 받는 것은 당연하고 그러한 방향으로 제도가 개선되어야 한다. 하지만 임대차를 제한적으로 허용하고 있으므로 실경작자를 파악하는 것은 여전히 어려운 일이다. 예를 들어 농지소재지와 주소지가 동일 시·군인 경우에만 실경작으로 인정한다면 불이익을 당하는 농가가 발생할 것이다. 경작사실을 증명하기 위한 소명자료를 요구하는 방안도 있을 것인데, 누가 어떻게 발급하고 발급된 자료를 증명하는 것도 어려운 일이다. 따라서 경작자가 직불금을 신청할 수 있도록 하는 보다 근본적인 해결책이 논의되어야 한다.

2006년도 임대차 농지면적 비율은 43%에 이르는 것으로 조사되었는데, 경영규모를 확대하는 방법으로 농지 매입보다는 임차가 유리하기 때문이다. 임대차를 허용하도록 농지법 개정을 검토하는 것이 근본적인 접근이라고 판단된다. 물론 임대차를 허용하는 경우 발생하는 부작용 등에 대한 검토가 병행되어야 할 것이다.

농지 임대차 관계가 노출되도록 해야

직불금 신청면적이 2005년 100만 7천 ha에서 2007년에는 102만 6천 ha로 늘어났는데, 여기에는 직불금 지급대상 농지였으나 최근에 신청을 하였거나 대상 농지로 편입된 농지가 늘어난 경우 등이 복합적으로 작용된 결과라고 판단된다. 따라서 신규 농업인이 늘어나 직불금 신청면적이 늘어나고 구조조정이 지연된다는 문제의 진단과 처방에 선뜻 동의하기 어렵다.

쌀산업이 가지고 있는 중요한 문제점의 하나는 노동력의 고령화로 생산성이 떨어지고 진취적이지 못하다는 점이다. 보다 젊고 유능한 노동력이 농업부문에 투입될 수 있도록 유도하는 것이 바람직한데, 신규 농업인 진입에 장벽을 설치하는 것은 농정 방향과도 일치하지 않는다고 여겨진다.