쌀 소득보전 직불제, 현재 생산중립방식이 바람직하나
쌀 수입 본격화 될 경우 생산연계방식으로 가야
- '소득보전 직접지불제 시행방안 연구'에서 밝혀

□ 소득보전 직접지불제의 필요성과 전제조건

○ 쌀 공급과잉과 수입확대에 따라 지속적인 쌀가격의 하락이 예상되므로, 이에 따른 단위면적당 조수입 감소의 일정 부분을 보전함으로써 벼 재배농가의 급격한 소득 하락 충격을 완화하여 경영안정을 도모하기 위하여 소득보전 직접지불제의 도입이 필요하다.

○ 소득보전 직접지불제는 벼 증산효과를 유발하게 되므로 최근의 재고과잉기조 하에서는 생산중립적 방식으로 설계되어야 할 것이다. 2005년으로 예정된 쌀 재협상에서 관세화로 개방될 경우, 개방 초기에는 고율 관세가 적용되어 실질적인 수입량은 적을 것이나 관세가 낮아지면서 수입량은 늘어날 것이며, 이 때는 생산과 연계된 방식으로 프로그램을 전환하여 증산을 유도하고 수입을 억제하는 것이 필요하다.

○ 소득보전 직접지불제는 규모가 영세하거나 생산비가 높은 농가들의 퇴출을 지연시키는 효과를 가진다. 정책간의 상충을 극소화하는 범위 내에서 기존의 구조조정 촉진을 위한 경영이양 직접지불제의 강화 및 영세농에 대한 사회보장 적용 확대 등을 검토할 필요가 있다.

○ 소득보전 직접지불제의 수혜대상 모집단인 벼 재배농가의 수는 2001년 현재 105만 4천호로 전체 농가수의 77.8%에 달한다. 따라서 이들 농가들의 개별적인 정보 수집을 필요로 하는 방식의 프로그램 설계는 많은 행정비용이 요구되므로 지양되어야 할 것이다.

□ 소득보전 직접지불제 시행방안

< 대상농지 >

○ 소득보전 직접지불제의 대상농지는 (1안) 논농업 직접지불제 기준연도(1998∼2000) 대상농지 중 시행연도의 벼 경작지를 기준으로 하는 방안과, (2안) 논농업 직접지불제 기준연도(1998∼2000) 대상농지를 기준으로 하는 방안이 가능하며, 두 대안 모두 농가당 상한 면적제한을 두지 않는 것이 규모화 역행효과를 줄일 수 있을 것이다.

○ (1안)은 소득보전 직접지불제 시행연도에 벼 경작을 한 논에 한해서만 직불금을 지급하고 전작이나 휴경에 대해서는 미지급하는 벼 생산연계적인 방식으로써 전작물 시장을 왜곡하지 않고, 노는 땅에 돈 준다는 국민정서 상의 문제도 적을 것이다. 그러나 벼 식부 여부를 조사하여야 하는 행정비용이 수반되며, 가격하락에 대한 보전 수준이 높을수록 벼 증산을 유인하는 한계점이 있으므로 생산조정제가 시행될 경우에 고려될 수 있는 대안이다.

○ (2안)은 소득보전 직접지불제 시행연도의 경작 여부나 품목 여부에 관계 없이 직불금을 지급하는 생산중립적 방식이다. 이 대안은 보조금 지급에 의한 벼 증산요인이 적고 벼 식부 여부를 확인하여야 하는 행정비용이 수반되지 않으나, 전작물 시장을 왜곡하고 노는 땅에 돈 준다는 국민정서 상의 문제가 야기될 것으로 예상된다.

< 대상농업인 >

○ 대상농업인은 소득보전 직접지불제 시행연도에 대상농지를 경영하는 농업인으로 한다.

< 보전기준연도 >

○ 소득보전 직접지불제 시행연도에 있어서 보전기준연도는 특이치에 대한 보정이 될 수 있도록 이전 5년의 기준조수입을 기준으로 최고 최저년도치를 제외한 3년로 하되, 시행 첫해에는 전년 기준조수입, 2∼4년차에는 각각 이전 2∼4년 기준조수입 평균으로 한다.

< 기준조수입 >

○ 단위면적당 기준조수입은 소득보전 직접지불제의 보전액을 결정하는 기초로서, (1안)은 기준가격에 기준단수를 곱한 단위면적당 판매수입 추정액, (2안)은 (1안)의 시장판매수입 추정액과 정부보조금(소득보전직불금, 논농업직불금)의 합계로 할 수 있다.

○ (1안)은 가격에 물량을 곱한 시장판매 차원에서의 조수입 개념이며, (2안)은 (1안)의 시장판매 조수입에 농가가 받은 정부보조금을 더한 가계 차원에서의 조수입 개념이다. (1안)의 방식으로 소득보전된 매년의 조수입 하락폭은 가격 하락폭과 같아 보전비율에 따라 가격하락의 충격을 2∼3년 연기시키는 데 그친다. (2안)의 방식으로 소득보전된 매년의 조수입 하락폭은 가격 하락폭보다 작아 가격하락의 충격을 시차적으로 더 완화시킴으로써 농가의 적응이 상대적으로 덜 어려울 것이다. (2안)은 시장판매 조수입 하락분에 보전비율 만큼의 보전액 뿐만 아니라 과거에 지급되었던 정부보조금(소득보전직불 및 논농업직불)에 보전비율을 곱한 액수를 또 지급하게 되어 논리상 중복 보전이 되는 문제가 있으나, 논농업 직불제 단가가 인상될 경우 소득보전직불 단가가 그에 상응하여 줄어들므로, 정치적 결정에 의한 논농업직불 단가 인상 요인을 없애는 효과를 갖는다.

○ 기준가격은 농가가 벼를 가장 많이 판매하는 시기와 형태의 가격이 제도의 목적에 부합하다고 볼 수 있으며, 현재로서는 국립농산물품질관리원 조사 10월∼익년 1월의 신곡 전국평균 산지 조곡가격을 이용하는 것이 타당한 것으로 보인다. 전국평균가격보다는 도별, 군별 가격이 보다 현실을 반영한다고 할 수 있으나, 신뢰성 있는 지역별 가격통계가 미비되어 있으며, 같은 군내라도 읍면별, 마을별, 품종별로 가격 차이가 있고, 장기적인 가격 하락폭이 지역별로 유의적인 차이를 보이지 않을 것이라는 가정 하에 지역별 가격통계정보가 구축되기 전까지는 전국평균가격을 이용하는 것이 행정비용을 줄일 수 있을 것으로 판단된다.

○ 기준단수 역시 도별, 군별 단수의 통계오차가 크고 읍면별, 마을별, 품종별로 편차가 크므로 전국평균 논벼 단수를 적용하는 것이 현실적인 것으로 보인다. 단수가 매년 기상 여건에 따라 변동되므로 기준연도의 단수로 기준단수를 고정시키는 대안도 가능한데, 이는 가격하락 효과만을 소득보전직불 대상으로 고려한다는 것을 의미한다. 벼농사에 대한 재해보험제도가 없고 재해보상도 미흡한 현실에서, 기준단수를 기준연도에 고정시키는 것보다는 매년의 기준단수를 적용하는 것이 조수입 하락에 대한 보전이라는 소득보전직불제의 목적에 더 합치되는 것으로 판단된다. 재해보험제가 도입되거나 재해보상제가 강화될 경우에는 기준연도의 단수를 기준단수로 고정시키는 방안을 고려할 수 있다.

< 보전비율 >

○ ① 조수입 하락에 대한 소득보전의 정도, ② 재정소요 및 AMS 한도, ③ 재배면적(수급) 전망을 판단지표로 할 때, (1안) 보전기준연도의 정부보조금 미포함한 기준조수입 기준 시에는 보전비율을 80% 이상 가급적 높게 책정하고, (2안) 보전기준연도의 정부보조금 포함한 기준조수입 기준 시에는 보전비율 70%가 적정한 것으로 판단된다.

< 지급액 >

○ 소득보전 직접지불제의 직불금 지급액은 대상농지면적에서 가격지지를 받은 약정수매량에 해당하는 추정면적을 제외한 면적에 단위면적당 기준조수입 하락분과 보전비율을 곱하여 산정한다. 자가소비분까지 제외하는 것은 농가별로 자가소비량을 조사하는 행정비용이 많이 들뿐 아니라 자가소비분도 시장판매의 기회비용으로 볼 수 있으므로 자가소비분은 소득보전직불제의 대상으로 하는 것이 현실적인 것으로 판단된다.

< 대상농업인 부담금 >

○ 소득보전 직접지불제 가입자의 부담금이 없을 경우 대상농업인을 제한하기가 어려우며, 따라서 시장판매량이 적어 직불금의 의미가 실제적으로 거의 없는 다수의 영세농들을 다 관리하여야 하는 행정수요가 많으므로, 부담금을 내도록 하여 행정수요를 줄이고 대상농지의 하한선 제약을 없앨 수 있다. 또한 예상외로 가격하락폭이 커 소득보전직불을 위한 예산소요가 AMS를 초과하게 될 경우 농업인 부담금을 단기적으로 조정하여 정책의 안정성을 기할 수 있다.

○ 농업인의 부담금 수준은 (1안) 기준조수입의 일정 비율(예; 0.5∼1%, 나머지 재정)을 부담하는 것과, (2안) 기준조수입 하락분의 70%까지는 기준조수입의 일정 비율(예; 0.5 ∼1%)을 농업인이 부담하고, 추가적으로 농업인이 일정액을 부담할 경우 보전비율을 상향조정하는 안이 가능하다.

< 재원조성 및 운영방식 >

○ 매년 가격 및 단수변화를 예측할 수 없어 소요예산 전망이 어려우므로 재원조성 및 운영은 일반회계보다는 정부기금 또는 민간계정(농협 등)을 활용하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

□ 관련제도 개선방안

< 논농업 직접지불제 >

○ 논농업 직접지불제는 논농업의 공익적 기능 유지에 대한 보상이라는 취지에 맞도록 운영되어야 한다. 공익적 기능 유지에 대한 보상이므로 지급단가가 매년 조정될 명분이 약하다. 지급단가는 향후 일정 기간 동안 현재의 수준으로 고정되는 것이 바람직한 것으로 판단된다.

○ 경영규모 2ha까지만 지급대상이 되고 있으나 이는 규모화에 역행하며 논농업의 공익적 기능 유지에 대한 보상이라는 제도의 취지에 비추어 상한선을 상향조정하는 것이 바람직하다.

○  논농업 직접지불제와 친환경농업 직접지불제가 유사한 성격을 가지고 있으므로, 현행 친환경농업 직접지불제 대상농지 중 논은 논농업 직접지불제 대상으로 편입하여 운영하고, 친환경농업 직접지불제는 밭농업만을 대상으로 하도록 조정할 필요가 있다.

○ 농가가 친환경영농을 하도록 의무화하고 모니터링을 하는 것보다는 비료 보조를 폐지하여 농가 스스로 친환경영농을 하도록 유도하는 것이 바람직하다. 농가의 일시적인 충격을 완화하기 위해서 비료 보조를 일시에 폐지하기보다는 2004년까지 단계적으로 폐지하는 것이 필요하다.

< 약정수매제 >

○ 약정수매제도의 수확기 물량 흡수기능 및 소득효과가 줄어들고 있지만 AMS가 약정수매제에 소진되고 있다. 농가소득 측면에서 약정수매제보다 유리한 소득보전 직접지불제가 도입되기 위해서는 약정수매제도의 개편이 필요하다.

○ 2004년까지는 약정수매제를 유지하되 수매량을 소득보전직불제 시행에 필요한 만큼 감축하도록 하며, RPC 등 민간유통업체의 융자수탁사업 활성화를 조성하여야 할 것이다.

○  중장기적으로 AMS가 줄어들고 소득보전 직접지불제 예산이 늘어날 것으로 예상되어 약정수매제는 존속이 어려울 것으로 전망되므로, WTO 체제 하에서의 허용대상정책인 시가수매, 시가방출방식의 공공비축제로 전환하여야 할 것이다.

< 생산조정제 검토 >

○  쌀의 공급과잉이 지속될 전망이어서, 시장기능에 의한 수급균형을 도모할 경우 가격하락폭이 커져 농가소득 문제가 심각해질 우려가 있으며, 2004년의 쌀 재협상 시 UR 협정문 상의 관세화 유예조건인 효과적 생산제한조치(effective production restricting measures)가 필요하다(UR 농업협정문 annex 5 section A 1항 c).

○ 소득보전 직접지불제의 증산효과를 차단하고, 관세화유예를 위한 협상입지를 강화하되, 부작용이나 역기능(임차지 환수, 생산조정예산 급증, 제도 중단 어려움 등)이 최소화되어야 할 것이다.

○ 생산조정제 대안으로서 (1안)은 소득보전 직접지불제와 연계하여 시행하는 방식으로, 소득보전 직접지불제 대상농지 중 휴경하는 필지에 인센티브를 지급하여 소득보전직불제의 생산유인을 차단하되, 인센티브는 소득보전직불제의 보전비율을 상향조정(예; 일반필지 70∼80%, 휴경필지 80∼90%)하도록 하고, 휴경을 원칙으로 하되 경관작물·사료작물 재배는 허용한다.

○ (2안)은 소득보전 직접지불제와 연계하지 않는 방식으로, 3년간 생산조정을 희망하는 농업인에 대하여 생산조정 장려금 지급한다. 3년간 생산이 이루어지지 않도록 하여 WTO의 허용대상정책화하며(UR 농업협정문 annex 2의 10항의 '시장판매용 생산에서 3년 이상 제외하는 농지 등 생산요소에 대한 구조조정보조'는 green box임), 한시적으로 시행하여 쌀 재협상 등 여건 변화에 따른 제도 중단이 가능하도록 한다.

○ 생산조정 장려금은 개별농가 신청 시에는 임차료(2001년 전국평균 임차료 241만원/ha)를 초과하지 않는 수준인 200만원/ha 내외로 하고, 마을단위 집단화 신청 시에는 임차지 회수문제가 해결될 수 있고, 농작업의 효율화, 감시비용이 절감되는 긍정적인 효과가 있으므로, 순수익과 임차료의 중간 수준인 300만원/ha 수준을 검토할 수 있을 것이다.

*연구결과 전문은 첨부파일을 통해 볼 수 있습니다.