이 글은 한국농촌경제연구원(이하 농경연)과 농어업·농어촌특별대책위원회가 공동으로 9월 5일(木) 농경연 대회의실에서 「전환기 농지제도의 방향」이란 주제로 개최한 정책토론회에서 한국농촌경제연구원 박석두 부연구위원과 국토연구원 채미옥박사가 주제 발표한 내용을 요약·정리한 것입니다.

사진: 농지제도1, 농지제도 2, 농지제도 3

<주제발표 요약 1>

농업구조 개선을 위한 농지제도 방향

박석두 (한국농촌경제연구원 부연구위원)

  □ 농업구조와 농지제도

  ○농업구조는 농업의 생산성을 결정하는 생산요소와 생산품의 가치를 좌우하는 것으로서, 토지소유      구조·생산구조·경영구조를 지칭함.

  ○농지제도는 토지소유구조와 경영구조 등 농업구조를 결정하는 틀로서, 국토이용·농촌개발·농업경      영체 육성 등에도 관련되므로 그 개선방안은 이를 종합적으로 고려해야 함.

  □ 농지제도 현황

  ○경자유전 원칙과 농지임대차 금지

   - 현행 헌법과 농지법은 경자유전 원칙과 자작농주의를 농지제도의 기본이념으로 규정하고, 원칙적       으로 농업인과 농업법인만 농지를 소유할 수 있으며, 농지임대차와 위탁경영은 금지하였음.

   - 그러나 현실은 임대차농지가 전 농지의 43.6%, 임차농가가 72.3%에 달하여 경자유전 원칙과       자작농주의 기본이념은 붕괴 상태임.

      ·농가의 임대농지: 30.8%('90)→19.6%('98)→21.1%(2000)

      ·비농가 임대농지: 67.3%('94)→70.3%('98)→69.1%(2000)

   - 또한, 농지법은 원칙적으로 농지의 위탁경영을 금지하고 있으나, 2000년에 논벼 수확농가 중        위탁경영 농가의 비율은 논갈이 40.2%, 모내기 40.4%, 농약살포 70.1%, 벼베기 18.5%, 탈곡        17.4% 였음.

  ○농업진흥지역제도와 농지전용허가제

   - 전체 농지의 55.9%가 농업진흥지역으로 지정되어 있으나, 44.1%의 농지는 보전 문제가 중요함.

   - 농지법은 농외목적으로 농지전용시 농지전용허가를 받도록 하고 있는데, 연평균 12천ha의 농지       가 비농업용으로 전용되며, 그 중 75%는 농업진흥지역 밖 농지, 용도별로는 53.4%가 공공시설용       지, 14.2%가 주거시설용지로 전용되었음.

   - 농지전용허가제도는 계획적·집단적 농지전용이 아니라 필지별 소규모 분산전용을 허용함으로써       인접농지와 자연경관을 훼손하는 원인이 됨.

 ○ 농지임차료와 농지가격

   - 농지임차료는 일모작 논의 경우 수확량의 33.1%('90)에서 24.6%(2000)로 하락하였으며, 밭의       경우 같은 기간 11%에서 8.3%로 하락하였음.

   - 논의 명목임차료는 평당 640원('90)에서 810원(2000)으로 증가하였으나 이는 논 가격의 3.5%        에서 2.2%로 하락한 것으로서 같은 기간 예금 금리에 훨씬 미달하는 수준임.

  □ 농업구조개선을 위한 농지제도의 쟁점과 방향

  ○ 경자유전과 자작농주의를 이념으로 하는 현행의 농지제도는 이미 붕괴 상태라 해도 과언이 아니       며, 농지임대차에 의한 규모 확대 위주의 영농규모화사업도 농지제도와 부합되지 않고, 더욱이 농       지가격이 하락 추세로 반전되어 앞으로도 지속될 전망인 가운데 농업구조 개선과 영농규모 확대       의 필요성은 더욱 커지고 있어 농지제도의 방향에 대한 검토가 긴요함.

  ○ 현행 농지제도의 경자유전 원칙과 농지임대차 금지 및 농지전용규제를 전면 해제하여 차지농주       의 농지제도를 도입해야 한다는 주장이 일찍이 제시된바 여기서는 각 논점에 대해 검토하고 다음       대안을 제시하였음.

   ① 경자유전 원칙과 자작농주의의 유지

   ② 전업농 등 자경농업인의 농지매입 지원

   ③ 기존 임대차농지의 자작지화 및 비농민의 농지소유 금지

   ④ 농지소유규제의 페지와 이용규제 강화 방안 의문

   ⑤ 농민간 농지임대차 허용 및 비농민의 농지임대차 불허

   ⑥ 소규모 분산 농지전용 방지와 개발이익·전용이익 환수

   ⑦ 농지보전에 대한 보상

<주제발표 요약 2>

국토이용계획체계의 개편과 농지제도의 개선

채미옥 (국토연구원 연구위원)

○ 농지이용 및 관리제도는 농업정책만이 아니라 국토관리의 큰 틀에서 조망하여 그 골격이 정해져야     함. 이를 위해서는 범부처 및 국민적 논의과정을 거쳐 도시지역내 농지, 비도시지역의 농지 중 개발     압력이 높은 지역의 농지와 농업성이 강한 지역의 농지이용 및 관리에 대한 기본방침이 전제되어     야함

○ 농지의 난개발은 도시개발용지의 부족에서 기인하는 것이라기 보다는, 용도간의 경합을 합리적으      로 조정해줄 수 있는 계획의 미비에 기인하는 부분이 큼. 따라서 농지의 이질적인 입지특성에 기초      하여 농지이용제도가 마련되어야 하고, 농지의 다용도성에 기초하여 용도간의 경합을 합리적으로      조정할 수 있도록 공간계획체계가 확립되어야 함.

○ 국토이용계획체계 개편으로 비도시지역내 농지에도 공간계획이 수립되게 되었음. 즉 난개발로     사회문제가 되었던 준농림지역과 준도시지역도 도시관리계획에 의해  개발지역과 보전지역으로     구분되게 되었고, 제2종지구단위계획, 기반시설연동제, 개발행위허가제, 토지적성평가제도 등이     도입되어, 비도시지역의 계획적 개발을 유도하고 환경친화적 토지이용체계를 구축하는 방안도     추진 중에 있음

○ 이와 같이 비도시지역도 공간계획적 관리가 가능해지게 되었으나, 이들 제도는 일정 규모이상을      대상으로 하고 있어 소규모 개별공장입지 등의 분산입지를 차단하는 데에는 한계가 있음.

○ 따라서 향후의 농지이용체계는 국토계획법상의 용도지역 구분체계와 용도규제 체계를 기초로      하여, 순화된 농업환경을 조성하고 농지의 계획적 이용을 유도할 수 있는 후속작업이 추진될 필요      가 있음

○ 즉 생산관리지역의 누적적 행위규제를 순화하여 농업환경의 악화를 방지하고,  소규모의 개별입지     를 계획입지로 유도하여야 할 것이며, 토지적성평가와 관리계획 수립을 거쳐 용도지역 세분화가     이루어지는 관리지역과 같이, 농림지역도 토지적성평가를 실시하여 농업진흥지역 구분체계를 세     분할 필요가 있음

- 농업진흥지역의 세분화는 농지법상의 농지이용계획과 국토계획법상의 용도지구에 의거하여 용도    지구를 신설해서, 생산공간과 생활공간, 생산기능간의 공간분리를 도모하는 형태로 추진하여 집단    적· 계획적 농지관리를 유도하고,

- 농업진흥구역과 보호구역의 용도규제를 재정비하여 세분된 지역별로 용도규제를 실시하고 용도간    의 부정적 외부효과를 줄이는 형태로 구상되어야 할 것임

○ 아울러 제한적인 농지관리 인식에서 탈피하여 국토관리라는 개방적 시각을 기초로 하여 제반 토지     정책 수단과의 연계를 통한 제도운용 방안을 강구함으로써 일부 농민의 일방적인 손해만을 강요하     지 않는 형평성 있는 정책수단의 개발도 병행되어야 함

○ 즉 보전대상 농지와 비보전 대상 농지간의 자산가치 격차를 줄일 수 있도록,  자경농지에 대한 조세     혜택 체계를 보전농지와 비보전농지로 구분하여 차등화하고, 개발권양도제를 활용하여 이익을 보     는 농지소유자 또는 농지전용자로 부터 개발이익을 환수하여 보전지역 내 농지 소유자의 손실을     보전해주는 방안도 강구되어야 할 것임

○ 대체농지조성비를 개발이익환수체계로 정비하여 거두어들인 대체농지조성금은 보전대상으로 분     류된 농지에 대한 투자 및 보조금 지급재원으로 사용하는 방안을 검토하고, 논농사직불제나 밭농     사 직불제, 소득보전직불제 등도 농가소득 보전차원 만이 아니라 농지이용 및 보전제도와 연계하     여 보전 대상지역의 농지를 우선하도록 함으로써 토지정책수단과 소득보전제도간의 시너지 효과     도 추구 할 필요가 있음