1. 연구배경 및 목적
경제발전에 따른 소득수준의 향상으로 국민식생활에 많은 변화를
가져왔다. 양적인 측면에서뿐만 아니라 질적인 측면에서도 식품
소비유형이 점점 고급화, 다양화 및 서구화되어 가면서 곡물의 식용
소비량은 감소추세를 나타내고 있다. 이 같은 식품 소비구조의 변화에도
불구하고 국내 생산이 이에 부응하지 못함으로써 밀, 옥수수, 콩 등으로
대표되는 수입 곡물의 도입량은 해마다 증가하여 왔으며, 이와 함꼐
곡물 자급율은 하락되고 있다.
식량의 해외의존도가 크면 클수록 국제곡물수급에 차질이 발생하였을
경우 그 효과가 국내 시장에 미치는 영향은 증가할 것이다. 따라서
국민식량의 해외의존도를 될수 있는 한 낮추는 것이 바람직하다는
견해가 식량안보측면에서 강조되고 있는 것이다. 그러나 보다 넓은
의미에서의 식량안보는 국내시장에서도 해외 농산물과 경쟁할 수 있는
국내 생산체제를 구축함과 동시에 비상시 수입능력의 확보 및 효율적인
재고관리를 통하여 확립하는 것이다.
이와 관련하여 우리 나라의 곡물 수급상 중요시되고 있는 양곡관리 및
농산물 검사제도의 검토 필요성은 날로 증대하고 있다. 따라서 본
연구는 변화하는 국내외 여건 변화에 따라 양곡관리 및 농산물
검사업무를 어떻게 효율적으로 운용할 것인가를 검토해 보고자 함에
있다. 국민 식생활의 충족은 정치·경제·사회적으로 선결되어야 할
과제이며, 양곡의 원활한 수급은 국민생활의 안정측면에서 매우
중요하다. 특히 향후 지방자치제실시와 연관하여 볼 때 양곡관리업무의
조정문제가 크게 대두될 것이다.
따라서 본 연구의 목적은 변화하는 양정여건하에서 우리 나라의
양곡수급현황 파악과 양곡관리 및 농산물 검사제도상의 당면문제점을
분석함으로써 향후 양곡관리업무방향을 조명해 보고자 하는 데 있다.
2. 연구방법 및 내용
(1) 연구방법
(가) 기존 연구문헌 조사
(나) 관련통계자료 수집 분석
(다) 외국의 관연자료 수집 분석
(라) 관련전문가 의견 청취
(2) 연구내용
(가) 세계 곡물 수급 현황 및 전망
(나) 우리 나라의 식량 수급 현황
(다) 식량과 국가 안보
(라) 양곡관리 및 농산물 검사제도 현황과 당면 문제점
(마) 변화하는 양정여건하의 양곡관리방향 설정
3.연구결과
(1) 최근 들어 국내외 농업여건은 크게 변화되고 있는 추세이다.
즉, 곡물 수출국에 의한 농산물 시장의 개방압력이 날로 증가되고 있는
등 국제적인 여건 변화뿐만 아니라 도농간 소득격차 및 농산물가격의
상대적인 저위에 대한 농민의 불만 고조, 농가소득중 농업소득의 비중
감소 등 국내 농업여건도 큰 변화를 가져왔다. 이와 같이 국내외
농업여건이 변화되고 있는 가운데 우리 나라 양곡관리상의 당면과제를
요약해 보면 다음과 같다.
첫째, 양곡관리조직의 이원화문제이다. 우리 나라의 양곡관리조직은
농림수산부에서 양정관련업무의 계획·수립 및 전체 양곡 수급계획을
수립하고 양곡의 수량관리는 지방정부에 의해 이루어지고 있으며, 정부
수매양곡의 검사 및 보관양곡의 품질관리는 국립농산물검사소에서 각각
수행하고 있어 양곡관리체계가 이원화되어 있다. 따라서 중앙정부와
지방정부간에 양정기능이 중복, 수행되는 등 양정업무의 일관성이 엾을
뿐만 아니라 양특 공무원의 전문성이 결여되어 있어 양곡관리가
효율적으로 운영되지 못하고 있는 사정이다.
둘째, 정부미의 미질 향상과 시장성 제고문제이다. 소득 증가에 따른
쌀 소비 감소 및 소비자의 양질미 선호 증대로 정부미의 방출실적은
저조한 상태를 나타내고 있다. 이 결과 정부양곡의 장기보관이
불가피하게 되었으며, 이는 정부미의 미질을 저하시키는 요인으로
작용되고 있다. 이같은 현상으로 정부미의 일반미 가격 조절기능은
점차 약화되었을 뿐만 아니라 정부양곡 재고량은 해마다 늘어나 이의
보관·관리비용부담 증대 및 정부양곡 재고처분이 시급한 양정과제로
대두되고 있다.
셋째, 정부량곡 관리상의 문제이다. 정부는 국민식량의 안정적인
공급과 생산자 및 소비자를 동시에 보호하기 위해 수매 및 방출제도를
운영해 음으로써 양곡시장에 개입하고 있는데, 이에 따른 문제점은
민간유통부문 위축, 정부미의 일반미 가격 조절기능 약화,
정부양곡재고루증에 따른 정부재정부담 가중 등으로 요약될 수 있다.
(2) 현행 우리 나라의 미곡 유통체계상 발생되고 있는 문제점을
살펴보면 벼 수확후 관리체계가 과다한 노동력 투입체계로 되어
있으며 유통과정에서의 미곡 손실율이 큰 것으로 나타나고 있을 뿐만
아니라 각종 양곡 부산물이 효율적으로 이용되지 못하고 있는
사정이다. 따라서 미곡의 수확후 유통단계에서의 효율적인 미곡 관리
및 미곡 손실감소는 물론 앞으로 점차 심화되어질 것으로 예상되는
농촌노동력부족현상 등에 대처하기 위해서는 미곡 유통체계의 개선 즉,
산물형태로의 정부량곡 수매방식(Bulk System)의 도입 필요성이 더욱
증대되고 있다. 이를 위해서는 전국적인 미곡종합처리장 시설(RPC)의
건설 또는 기존 양곡창고의 개조 등이 선행되어야 할 것이다.
(3) 산물 유통체계 도입시 장점으로는 노동력 투입시간의
단축으로 농촌인력 부족현상에의 대처, 양곡포장·해포 등의 공정
단순화로 양곡유통시간 단축, 그리고 저장방법 개선 및 유통시간의
단축으로 인한 미질저하 방지 등을 들 수 있다. 한국식품개발연구원이
미곡종합처리장의 도입에 따른 소요비용을 관행방법과 비교분석한
결과에 의하면 양곡수집가능량이 9,000톤일 경우 65.53천원/톤으로 가장
낮게 나타났는데, 이는 관행비용인 106.5천원/톤보다 38% 절감되는
수준으로서 경제성이 있는 것으로 나타났다. 한편, 산물 유통체계
도입에 따른 정부양곡 관리상의 문제점은 양곡 수매검사시 수분
함량측정 곤란과 품종 및 등급 결정 곤란 등이며, 이에 대처하기
위해서는 품종별, 수분 함량별, 등급별 차등수매가격제의 도입과
품질검사 및 계측기술의 개선이 이루어져야 할 것이다.
(4) 현행 우리 나라의 농산물 검사제도상 당면 문제점은 첫째,
양곡검사의 경우 검사시기가 정부양곡 수매시 품위 및 등급 검사와
수매후 보관양곡의 품위 점검, 그리고 정부양곡 도정시 가공제품
검사에만 그치고 있을 뿐 도정후 소비자에 이르기까지 모든
유통단계에서의 검사과정이 전무하다는 점 둘째, 수입 농산물에 대한
실질적인 검사가 제대로 이루어지지 않고 있다는 점 셋째, 양특
공무원의 양곡 관리물량 (수매·보관) 및 보관능력 대비 양곡 재고량
비율이 지역간에 불균형을 이루고 있다는 점 넷째, 농산물 검사원 1인당
검사물량이 과중되어 있다는 점 다섯째, 농산물 검사업무의
단계성으로 말미암아 전문인력양성이 어렵다는 점 등으로 요약된다.
(5) 우리 나라의 정부양곡 관리조직상 전체 양곡 수급 및
관리계획은 중앙정부인 농림수산부에서 수립하고 있으며, 양곡
관리업무의 집행은 중앙정부로부터 위임을 받은 지방정부에서, 그리고
보관양곡의 품위 검사업무는 국립농산물검사소에서 각각 담당하고 있다.
향후 지방자치제가 보시될 경우 현재에도 이원화되어 있는 양곡 관리 및
농산물 검사업무는 더욱 어려워 질 것으로 예상된다. 이러한 의미에서
중요한 것은 중앙정부와 지방정부간의 기능배분문제일 것이다.
양정업무를 국가업무 또는 중앙정부의 업무로 간주하는 주장과 그
반대주장도 있을 수 있겠으나, 양곡정책은 국내외 여건 등을 종합적으로
분석 검토하여 계획수립하는 기능이 절대적으로 필요하기 때문에 이러한
역할은 지방정부에서 수행하기 보다는 중앙정부의 고유업무로 보아야 할
것이다.
(6) 양정을 둘러싼 국내외적인 여건이 급격히 변화하고 있으며,
양정에 대한 수요도 증대하고 있는 시점에서 효율적인 양곡 관리업무를
수행하기 위해서는 현재 이원화되어 있는 양곡 관리조직중 양곡
관리사업 기능만이라도 통합 운용케 함으로써 양곡 관리의 효율화 및
일관성을 도모해야할 것이다. 즉, 현재 기능이 중복되어 있는 양곡
관리업무와 농산물 검사기능을 재조정하여 효율적인 양곡 관리체계의
확립이 바람직할 것이다.
(7) 본 연구에서는 양정업무를 둘러싼 국내외적인 여건 변화와
양정수요의 변화에 대응하여 현재 이원화되어 있는 양곡 관리체계와
통합 운용방안을 비교 검토해 봄으로써 향후 보다 효율적인 양곡
관리방향을 모색하기 위해 세 가지 대안을 설정하여 각 대안별로
장단점을 살펴보았다. 본 연구에서 설정한 세 가지 대안은 첫째, 현행
양곡 관리체계를 그대로 유지해 나가는 방안과 둘째, 현재 이원화되어
있는 양곡 관리체계를 국가적인 차원에서 통합 운용하는 방안중의
하나로 현행 농산물 검사기능을 지방양특기능에 흡수시키는 방안과
셋째, 현재의 지방양특기능을 농산물 검사기능에 흡수시켜 통합
운용하는 방안등이며, 각 대안별 장단점을 요약 정리해 보면 다음 표와
같다.
(8) 양곡 관리업무가 국가고유업무이어야 한다는 관점에서 볼 때
양곡 관리업무의 효율성 제고를 위해서는 지방정부의 양특기능을
현재의 농산물 검사기능에 흡수시켜 통합 운용함으로써 양곡관리를
보다 체계화하고 일원화시키는 방안 즉, 세번째 대안이 가장 바람직할
것으로 본다. 이 경우 양곡 관리 전문인력의 육성뿐만 아니라 현재
분산 운용되고 있는 양특 공무원의 체계적인 운용이 가능해지므로 양곡
관리업무 및 양곡 관리조직의 효율성을 제고시킬 수 있으며,
중앙정부의 기획기능과 지방정부에서의 집행기능이 상호 유기적으로
조화를 이루면서 양곡정책의 기획 및 집행이 국가의 통제하에서 보다
효율적으로 운용될 수 있으리라 본다.
4. 연구결과의 활용
본 연구 결과는 용역사업보고서로 작성되어 발주기관인
국입농산물검사소에 제출되었으며, 향후 지방자치제 실시에 대비한
양곡 관이방향설정에 참고자료로 활용될 것으로 기대된다.
향후 양곡 관리방향 대안별 장단점 비교
대안별
장점
단점
제1대안
현항체제 유지
(양곡관리의
이원화)
1.지자제 실시·전제하에서의 지방
정부의 독립성 유지 가능
2.농민의 참여하에 양정업무 수립
추진 가능
1.양곡관리에 관한 중앙정부의 기획 및 총괄기능의 취약
2.중앙정부와 지방정부간의 양정기능 중복 수행
3.양곡 관리운영상 양특공무원 1인당
양곡 관리물량의 지역간 불균형
4.양특재원과 양특직원에 대한 인사권 이원화
5.지자제 실시 전제하에서의 중앙
정부와 지방자치단체간의 협조
체제 미흡
제2대안
양정업무통합
운용(양곡관리
일원화)
→ 지방양특
기능에 농검
기능 흡수
1.지자제 실시 전제하에서의 지방
정부의 독립성 유지 가능
2.농민의 참여하에 양정업무수립
추진 가능
1.양곡 관리업무에 관한 중앙정부의 총괄 및 기획기능 약화
2.양곡 관리물량의 지역간 불균형
문제 대두
3.정부간 양정기능 중복 수행
4.농산물 검사업무의 전문성 상실
5.검사인력의 지역간이동배치 곤란
6.국가에서 재원충당 필요
(자체재원이 불충분한 지방자치단체의경우)
7. 농산물검사원간의 마찰발생 우려
제3대안
양정업무통합
운용(양곡관리
일원화)
→ 농검기능에
지방양특기능 흡수
1.양곡 관리업무에 관한 중앙정부의 총괄 및 기획기능 강화
2.양지공무원의 전문성 제고
3.양곡 관리물량의 지역간 불균형
문제 조정 가능
4.정부간 양정기능 중복 수행 축소
5.중앙정부와 지방정부간의 육기적인
협조체제 유지로 양정조직의 효율성 제고
1.양정업무를 비롯한 지방행정의
고유성 내지는 독립성 유지 곤란
2.지자제 실시 전제하에서의 지방
행정기능의 상대적 축소
