연구의 배경 및 목적

농어업인 삶의 질 향상계획에 의거하여 시행 중인 부처별 사업들에 대해 2010년까지는 점검·평가단을 구성하여 각각의 개별 사업을 대상으로 점검·평가를 실시하였는데, ‘투입지표’나 ‘실적지표’ 위주로 평가가 이루어져 농어촌 주민의 삶의 질 향상 정도를 실질적으로 측정하는 데 한계가 있었다. 이러한 문제점을 개선하고자 2011년도부터 정책군을 단위로 하는 평가 방식을 도입하여 매년 삶의 질 향상위원회에서 선정한 주요 정책 과제를 대상으로 심층평가를 추진 중에 있다. 본 연구는 2012년도 평가 대상인 농어촌의 저탄소 녹색성장 정책(신재생에너지 활용 등) 및 지역발전 역량 강화 정책 등 2개 과제에 대해 정책 성과와 과정 등을 종합적으로 살펴보고 정책 개선 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.

연구 방법

삶의 질 향상 정책의 효율성·효과성을 높이기 위해 도입한 심층평가에서는 정책 성과와 과정 등을 종합적으로 살펴보고자 한다. 그래서 실적·투입 위주의 평가 지표보다는 성과·산출 위주의 지표로써 정책 목표의 달성 정도를 평가하였다. 또한 정책 성과뿐 아니라 정책 형성 및 집행 과정을 평가함으로써 정책 목적을 달성할 적절한 수단들이 갖추어져 있는지 그리고 효과적으로 관련 정책 수단이 연계 추진되는지 진단하였다.

정책 평가시 각 사업별 기초적인 추진 실적은 부처별 현황 자료 등을 참고로 하여 파악하였으며, 문헌 조사 등을 병행하였다. 성과 측정을 위해 통계자료 수집, 농어촌 주민 및 지자체 공무원 설문조사를 수행하였다. 심층평가 시 전문가 의견 청취를 위해 전문가 협의회를 수시 개최하고, 특히 전문적인 판단이 요구되는 녹색성장 분야 개별 과제에 대해서는 외부 전문가 원고 위탁을 통해 일부 작업을 추진하였다.

연구 결과 및 시사점

가. 저탄소 녹색성장 정책

제2차 삶의 질 향상 기본계획 상 저탄소 녹색성장 정책군에 포함되어 있는 세부 과제는 목재펠릿 사용 확대, 유리온실 등에 지열냉난방 지원, 가축분뇨 자원화·에너지화, 가축분뇨처리 지원, 농작물 및 해조류를 이용한 바이오에너지 기술개발, 저탄소 녹색마을 조성, 농업용 저수지를 활용한 소수력 발전 등이다. 각 사업별 추진 실적은 전반적으로 목표 대비 달성률이 미흡한 수준이었다.

저탄소 녹색성장 정책의 심층평가 결과를 요약하면 다음과 같다. ① 정책 형성: 환경적 측면을 강조하여 ‘쾌적한 농어촌’을 만들고, 경제성 확보라는 측면에서 ‘난방비 부담 완화’를 지향하며, ‘에너지 자립도 제고’는 지속가능한 발전이라는 기본 전제에 충실한 목표 설정이라고 볼 수 있다. 하지만 녹색 일자리 창출이나 녹색성장을 위한 제도적 기반 마련 등의 목표는 제외한 채 사실상 난방비 부담 완화와 같은 목표로 범위가 축소되어 있다. 또한 현행 저탄소 녹색성장 정책군에 포함된 사업들은 목표를 달성하는 데 적합한 정책 수단을 충분히 포함하지 못하고 일부 사업으로 제한되어 있다.

② 정책 집행: 중앙부처 단위의 정책 연계가 제대로 이뤄지지 않으며, 중앙정부에서 기획한 정책이 지자체의 사전 검토·준비 등이 충분하지 않은 상황에서 획일적으로 추진되는 경향이 있는 것으로 나타났다. 또한 주민의 이해 및 참여 부족도 사업 추진시 애로사항으로 지적되었다.

③ 정책 성과: 목재펠릿이나 지열냉난방이 보급된 농가 및 시설에서는 에너지 절감 효과가 있는 것으로 나타났으며, 가축분뇨 자원화에 대한 사회적 인식이 확산되고, 저탄소 녹색마을 조성 사업에서도 신재생에너지에 대한 이해와 마을 단위의 변화 필요성을 인식하게 되었다는 점에서 긍정적인 효과가 있었다고 보인다.

저탄소 녹색성장 정책이 농어촌 주민 삶의 질 향상에 기여할 수 있는 방안에 대해 제안하면, 다음과 같다. ① 현행대로 저탄소 녹색성장 정책을 환경·경관 부문의 세부 과제로 구성하기 위해서는, 삶의 질 향상 기본계획 상에서 녹색성장 정책을 통해 실현하고자 하는 목표를 재설정하고, 이에 적합한 정책 수단을 재검토해야 할 것이다. ② 삶의 질 향상을 위한 세부 목표 중 하나인 ‘난방비 부담 완화’ 라는 목표를 실현하기 위해서는, 주민 생활과 농업을 분리해서 접근하면서, 에너지 복지적 차원에서 진행되는 사업들이 포함되어야 할 것이다. ③ 삶의 질 향상 기본계획 내에 포함되는 정책의 우선순위 및 정책 대상 설정이 명확해야 한다. 농어촌 주민 전반적인 삶의 질 향상이라는 측면으로 볼 때 농어촌 지역 내 양극화 심화라는 현상을 해소할 수 있는 정책이나 일반 농어촌 주민이 대상자가 되는 정책일수록 우선순위를 높게 부여할 필요가 있다.

나. 지역발전 역량강화 정책

제2차 삶의 질 향상 기본계획에서는 지역발전 역량 강화와 관련하여 “농어촌을 이끌어갈 인재 육성과 협력적 개발”이라는 목표 하에 “인적 자원 육성”, “지역발전 컨설팅 강화”, “지역개발 네트워크 구축”, “도시민 및 귀농인력 활용 강화” 등 하위의 네 가지 정책 과제를 제시하고 있다. 농어촌 지역 역량 형성이 궁극적으로 지향할 점은 단위 사업의 추진 역량을 높이는 데 머물지 않고 총괄적인 수준의 지역 역량을 기르는 것이다. 따라서 지자체 수준에서는 지역개발의 여러 분야를 포괄하는 통합적 추진체계의 구축 여부가 중요하다. 농어촌 주민 등 주체의 차원에서 볼 때는 개인의 역량 제고에 그치지 않고 지역 단위의 역량 강화를 실현하는 것이 필요하다.

지역발전 역량 강화 정책의 형성과 관련한 평가 결과는 다음과 같다. 우선 제2차 삶의 질 향상계획에 제시한 지역발전 역량 강화 부문의 성과지표들은 체계적인 성과 측정 및 관리에는 한계가 있다. 지자체의 농어촌정책 추진체계, 주민 참여도 및 민관협력 수준 등과 같이 실질적인 지역 역량 강화 성과를 측정하는 데 적합한 지표가 제시되지 않아 성과지표로서 한계가 있다. 또한 지역 수준에서 농어촌정책의 추진 역량을 높일 수 있도록 유도할 만한 정책 수단이 충분히 포함되지 않았다. 개별 단위 사업에 근거하여 사업 참여 주체들의 역량을 높이기 위한 정책 수단들이 중심을 이루고 있는 것이다.

정책 집행과 관련해서는 다음 사항을 지적할 수 있다. 지역발전 인적 자원 확충을 위해 단계별‧맞춤형 교육훈련 강화를 과제로 제시하고 있으나, 지역개발 및 도농교류 사업 대상지를 위주로 교육이 실시되고 있다. 그래서 사업 선정 후에 역량 강화 활동을 착수하는 것이 여전한 관행으로 남아 있다. 일반 주민들은 각종 교육에 형식적으로 참여하는 실정이며, 교육 이수자에 대한 체계적인 관리가 이루어지지 않고 있다. 지역발전 네트워크 강화 차원에서 이루어지는 지역발전협의회의 경우 대체로 형식적인 모임으로만 운영되고 있다. 실효성 있는 농어촌 지역개발 컨설팅을 위해서는 관련 업체들의 역량 강화와 함께 농어촌정책 정보에 대한 접근성 제고 등이 이루어져야 하지만, 이를 위한 대응책이 시행되지 않고 있다.

정책 성과 부분에서는 다음과 같이 평가된다. 그동안의 지역개발사업 추진 결과 일부 지역에서는 사업 추진을 위한 역량 형성에 기여한 효과가 나타났다. 특히 일반농산어촌 지역개발사업을 추진하면서 정책 추진체계의 개선과 주민 참여 및 외부 네트워킹 등에서 부분적인 성과를 보인 지자체가 있었다고 평가된다. 하지만 전체적으로 볼 때 농어촌정책의 통합적‧체계적 추진을 위한 역량 형성에 기여할 정책 수단이 충분치 않다. 그 결과 시‧군의 지역 역량 강화 효과도 제한적인 수준에 머무는 것으로 평가된다. 대부분 지역에서 주민 참여, 민관협력 등 지역 차원의 수평적 거버넌스가 형성되는 단계에는 이르지 못한 것으로 평가된다. 관 주도의 사업 추진 관행이 우세하며, 지역 내 다양한 주체들의 역량을 활용하는 시도는 드문 상황이다. 주민과 지자체의 농어촌정책 추진 역량 부족을 보완할 수 있는 전문가 역할 정립이 필요하지만, 현재까지는 전문가 지원체계가 효과적으로 작동하지 못하는 단계라고 평가된다.

향후 개선 과제로서 우선, 단계적‧점진적 지역 역량 강화 활동에 대한 지원 수단을 마련하는 일이 필요하다. 지역개발사업 대상지를 중심으로 교육‧훈련 중심의 역량 강화 사업을 추진한 관행을 극복하고, 상시적인 역량 강화 활동이 지역 전반적인 수준에서 추진되도록 지원 제도를 설계한다. 둘째, 통합적 농어촌정책 추진체계 정립을 위해 지자체의 농어촌발전계획과 연계하여 사업을 추진하도록 제도를 개선하고 법령을 정비한다. 셋째, 권역사업 또는 체험마을의 사업 참여자를 중심으로 진행되는 기존의 역량 강화 활동 방식을 탈피하고 일반 주민을 대상으로 한 사전 역량 강화 활동 지원 방안을 마련한다. 넷째, 일방향적 집체 교육 방식 및 단순 컨설팅 위주의 역량 강화 활동을 극복하고 주민의 자율적 활동을 지원하는 상호학습 방식의 역량 강화 활동을 유도한다.